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Après son big bang, qui a complexifié son fonctionnement, l’Union poursuit son processus d’élargissement vers les Balkans. Avec de nouveaux problèmes à surmonter pour des pays qui sortent de la guerre

Récit

Copenhague, décembre 2002. Négociations de couloirs, rencontres en tête-à-tête, coups de fil, coups de gueule et petits arrangements entre amis : l’issue du sommet européen se joue davantage en coulisses qu’en salle de réunion. Empoisonnées par la chasse au lynx en Estonie, la neutralité maltaise, les quotas laitiers et les aides financières à octroyer aux dix futurs membres, ces dernières heures de pourparlers d’adhésion entre les Quinze et les candidats en bout de course se révèlent cruciales. Après les dramatisations d’usage, l’heureuse issue est finalement trouvée, calculette en main, en jouant sur une poignée de chiffres et en usant d’artifices comptables. L’Union scelle, pour la modique somme de 40,8 milliards d’euros, son élargissement à Chypre, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie. Désormais, le 13 décembre ne sera plus seulement gravé dans la mémoire collective polonaise comme la date de l’instauration de la loi martiale par le général Jaruzelski en 1981, mais aussi comme celle de la conclusion des négociations d’adhésion en 2002.

"En tant que membres à part entière d’une Union fondée sur la solidarité, ces Etats contribueront pleinement à donner forme au développement ultérieur du projet européen", assurent les chefs d’Etat et de gouvernement dans leurs conclusions. Mais l’humeur n’est pas au rose bonbon. Beaucoup d’observateurs constatent le fossé qui les sépare encore des futurs membres, socialement, économiquement ou administrativement. Pour éviter les mauvaises surprises, et rassurer leurs opinions publiques, les Quinze prévoient des clauses de sauvegarde, sorte de filets de sécurité censés garantir le bon fonctionnement du marché intérieur jusqu’à trois ans après l’élargissement. Ce système, amplifié, trouvera en fait toute son utilité un peu plus tard

Aux premiers pays d’Europe centrale, baltique et méridionale, qui adhèrent formellement le 1er mai 2004, s’ajoutent en effet les deux retardataires - la Roumanie et la Bulgarie - le 1er janvier 2007. Peu après Sofia, Bucarest boucle ses négociations à la fin de l’année 2004. Mais à la hâte : la politique prend plus clairement que jamais le dessus sur les normes techniques, et personne n’est dupe. Le tout frais commissaire européen en charge de l’Elargissement, Olli Rehn, se montre mal à l’aise. "J’aurais préféré qu’on privilégie le contenu (des négociations) sur le calendrier " Pour ses services, l’affaire est entendue : la Roumanie n’est pas prête, en particulier dans les domaines de la concurrence et des affaires intérieures, et ne doit son salut qu’à la volonté politique des Etats membres.

Reste au Finlandais à rattraper le coup pour cette Union qui joue à se faire peur. Sa Commission promet de "monitorer" les deux pays. Elle agite le spectre du report de l’adhésion pendant un an - qui ne deviendra évidemment pas réalité. Et invente des clauses de sauvegarde à activer en cas de menace sur le fonctionnement de l’Union jusqu’à trois ans après l’adhésion, c’est-à-dire au 1er janvier 2010. La Bulgarie ne l’a pas encore intégrée que, déjà, elle en fait les frais, pour sa sécurité aérienne lacunaire. Elle n’est pas membre depuis deux ans que la Commission lui gèle ensuite, en juillet 2008, l’octroi de 800 millions d’euros, pour détournements de fonds. Et, tous les six mois, "Bruxelles" répète le même laïus à Sofia et Bucarest sur la nécessité de réformer la justice, de lutter contre la corruption et, pour la Bulgarie, la criminalité organisée.

Pas étonnant, note le président estonien Toomas Hendrik Ilves, que les élargissements futurs soient accueillis avec "scepticisme" en Europe. "Si vous avez un haut niveau de corruption, il importe peu que vous ayez des lois sur papier. Elles restent inutiles." Bref, à ses yeux, un pays comme l’Ukraine, par exemple, a encore du pain sur la planche avant de songer à poser sa candidature.

Mais si scepticisme il y a, c’est aussi parce que l’élargissement XXL, par son ampleur et la diversité des pays, ne facilite pas le fonctionnement de l’Union. La qualité des législations s’en ressent. "Le Conseil a beaucoup de mal à s’adapter à cet élargissement massif et sans précédent", soupire Jan De Bock en août 2007, à l’heure de quitter son poste de Représentant permanent de la Belgique auprès de l’Union. "A six, dix ou douze, nous avions une idée claire d’où nous voulions aller ensemble. Ce consensus tacite n’existe plus, ou pas encore, avec les nouveaux. Nous n’arrivons plus à prendre les décisions nécessaires parce que nous n’arrivons pas à trouver les majorités nécessaires, regrette-t-il. Nous avons abandonné l’idée même d’harmoniser pour nous contenter de respecter et d’accepter la législation de l’autre. Il s’agit d’un pas en arrière."

Les nouveaux membres sont par surcroît regardés avec cet air soupçonneux à l’égard d’Etats qui, en raison de leur histoire économique et politique, se montrent prompts à s’aligner sur les options britanniques et américaines. En témoigne cette "lettre de Vilnius" que dix Etats d’Europe centrale, baltique et balkanique publient le 5 février 2003 pour soutenir l’opération américaine contre l’Irak. Alors que Donald Rumsfeld ironise sur la "vieille Europe", le président français Jacques Chirac s’emporte : ces pays, qui aspirent à devenir membres, ont "manqué une bonne occasion de se taire !" Son coup de sang restera longtemps dans les mémoires, comme une expression de condescendance à l’égard de pays de "seconde classe".

Malgré ses soubresauts, ses malentendus, ses espoirs déçus, l’élargissement demeure toutefois l’illustration d’une politique étrangère réussie : le formidable pouvoir d’attraction de l’Union permet à la démocratie et à l’Etat de droit de s’étendre dans son voisinage immédiat. Après le big bang, le processus se poursuit, cahin-caha, vers les pays des Balkans (sans même parler ici de la Turquie), qui concluent les uns après les autres ces accords de stabilisation et d’association pavant la voie de l’adhésion.

La Croatie pose sa candidature le 21 février 2003. Le président Stipe Mesic publie ce jour-là une tribune dans "Le Monde" sous le titre "Croatie : objectif Europe !", inspiré d’un titre de Tintin. "La candidature de la Croatie à l’UE, au moment où certains tentaient de l’en dissuader, était un objectif certes ambitieux et historique, mais réaliste, un peu comme la conquête spatiale à ses débuts", se souvient un diplomate croate. Et "la célèbre fusée de Tintin, carrelée de rouge et blanc, n’était évidemment pas sans rappeler le blason croate constitué d’un damier rouge et blanc". Zagreb "prend date pour 2007", annonce alors le chef de l’Etat.

Mais l’adhésion de ce pays d’ex-Yougoslavie s’accompagne de défis auxquels les élargissements précédents n’avaient dû faire face : l’obligation de "coopérer pleinement" avec le Tribunal pénal international de La Haye en livrant les personnes inculpées de crimes de guerre. Or le général Ante Gotovina court toujours et l’Union européenne doute de la volonté des autorités croates de capturer un homme considéré par beaucoup de ses compatriotes comme un héros national. Pas question, dès lors, d’ouvrir concrètement les négociations avec Zagreb pour le moment

La Serbie rencontre un obstacle similaire - bien qu’à un autre niveau - sur sa voie européenne. Soutenus par la Belgique, les Pays-Bas, traumatisés par l’impuissance de leurs casques bleus à empêcher le massacre de Srebrenica, refusent de signer d’abord, de mettre en œuvre ensuite, l’accord intérimaire avec Belgrade, tant qu’elle ne collaborera pas mieux avec le TPIY. "On peut négocier avec les bananes mais pas avec les crimes de guerre", assène un diplomate belge. L’affaire est toujours pendante aujourd’hui, non sans susciter des tensions au sein même de l’Union, où l’on craint les conséquences en Serbie d’un échec du président proeuropéen Boris Tadic. "Si le mouvement est trop lent, les nationalistes antieuropéens de type Milosevic reviendront au pouvoir. Est-ce ce que nous voulons ? Je ne crois pas. Et je tiendrai ceux qui bloquent la Serbie dans sa marche vers l’Union responsables de son échec", tempête Toomas Hendrik Ilves.

Quoi qu’il en soit, la Croatie, elle, améliore sa coopération avec le TPIY, même si, aujourd’hui encore, la Commission européenne la juge perfectible. Ses négociations d’adhésion commencent donc le 3 octobre 2005 et, deux mois plus tard, le général Gotovina est arrêté à Tenerife. Mais, comme rien n’est simple dans les Balkans, un différend territorial entre la Slovénie et la Croatie gèlera plus tard pendant neuf mois, jusqu’en octobre 2009, les pourparlers. "L’Union européenne offre une réponse à ces disputes territoriales, fait contre mauvaise fortune bon cœur le ministre croate de la Justice, Ivan Simonovic. Parce qu’au sein de l’Union, les frontières deviennent relatives et que les droits de l’homme sont garantis, nous attendons avec impatience que nos voisins la rejoignent aussi."

La Croatie atteindra finalement la lune en 2011. Olli Rehn vient de recommander l’ouverture de pourparlers avec la Macédoine, pour autant qu’elle trouve un terrain d’entente avec la Grèce qui lui refuse le droit de porter son nom. Il a aussi reçu les candidatures du Monténégro et de l’Albanie (sans parler de l’Islande). "Le train de l’élargissement est toujours sur les rails même si nous n’avançons pas à la vitesse du TGV. On est plutôt dans un train régional", constate le commissaire à l’Elargissement, en fin de mandat. Mais nul ne sait vraiment - ou ne veut savoir - où il s’arrêtera. Pour Vytautas Landsbergis, qui fut le premier président de Lituanie en 1990, l’Ukraine, la Moldavie, les pays du Caucase qui, tous, ont fait partie de l’URSS comme son propre pays, "ne peuvent en tout cas être abandonnés derrière un nouveau mur de Berlin, un mur politique".

L’Union y réfléchira probablement à deux fois, alors qu’en son sein même, les divisions n’ont toujours pas complètement disparu. Si l’élargissement "a donné un sentiment d’unité, aussi bien économique qu’administratif, il reste difficile d’unifier les mémoires pour en faire une mémoire collective", estimait l’historien polonais, Bronislaw Geremek. Lorsque le président tchèque Vaclav Klaus prend en otage le traité de Lisbonne pour obtenir de ses partenaires européens une exemption à la charte des droits fondamentaux de l’Union, afin d’empêcher que les Allemands des Sudètes expulsés en 1945 ne viennent réclamer des dédommagements, on comprend que le chemin de la réconciliation des mémoires demeure encore long.