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Au lendemain des élections fédérales, la Belgique s’engagera dans une nouvelle réforme de l’Etat ou ne sera plus. Sans doute est-ce là le seul point dénué du moindre suspense. Mais quelle réforme ? Il existe trois manières de scruter l’horizon institutionnel selon qu’on a égard à ce qui est souhaitable, faisable ou viable.

La Belgique est une démocratie représentative. Voilà pourquoi ce qui est souhaitable est entre les mains des électeurs et des élus qui les représenteront demain. Au risque de lasser, redisons que la réforme de l’Etat ne sera pas décidée par la voie du référendum, dont on sait qu’il est incompatible avec la Constitution. Les candidats qui promettent de recourir à la voie référendaire se perdent en balivernes et abusent leurs électeurs.

La Belgique est également une démocratie constitutionnelle. La Constitution mais aussi le droit international profilent les contours de ce qui est faisable. Toute réforme de l’Etat devra être négociée et votée dans le respect du droit supérieur. Il est d’autant moins incongru de le rappeler que le droit a été souvent et fortement malmené lors des épisodes politiques les plus récents, d’aucuns sombrant dans un lamentable hooliganisme juridique. Le droit supérieur, c’est d’abord le droit constitutionnel. Or plusieurs réformes proposées au cours de la campagne électorale supposent la révision de dispositions qui ne figurent pas dans la déclaration de révision de la Constitution, ce qui empêche leur réalisation sous la prochaine législature.

Mais la Belgique est, avant tout, un Etat. Par définition, celui-ci aspire à s’inscrire dans la durée. A quelles conditions une réforme institutionnelle permettra-t-elle à cet Etat de demeurer viable ? Seul un cénacle mêlant politiques et politologues, juristes, historiens, sociologues, économistes, voire psychologues serait en mesure d’affronter une telle nébuleuse. L’éclairage du constitutionnaliste est donc nécessairement partiel. Et partial.

Notre pays a décidé, il y a quatre décennies, de se convertir au fédéralisme. Progressivement mais résolument. S’il est désormais rangé aux côtés de l’Allemagne et des Etats-Unis ou, mieux encore, de la Suisse et du Canada, l’Etat fédéral belge offre cependant deux singularités. La réforme de l’Etat sera inéluctablement marquée par ce double atypisme.

La première particularité de l’Etat fédéral belge tient aux conditions de son émergence : il est né d’une lente métamorphose, qui s’est opérée au départ d’une structure originellement centralisée. Or un Etat fédéral formé à partir d’un Etat unique et unitaire ne peut pas être organisé selon les mêmes modalités qu’un Etat fédéral créé par la réunion d’Etats distincts. Par la force des choses, le fédéralisme belge est mû par un mouvement de dissociation. C’est donc logiquement que les compétences des communautés et des régions ont été élargies par paliers successifs, réduisant d’autant la sphère originelle de souveraineté du pouvoir fédéral. Il n’y a aucune raison que cette force centrifuge s’interrompe du jour au lendemain. Chacun doit comprendre que le transfert de nouvelles compétences vers les entités fédérées s’inscrit dans la dynamique fédérale belge. L’histoire ne nous enseigne-t-elle pas que les aspirations à l’autonomie, étatique ou infraétatique, finissent généralement par briser les digues élevées pour les contenir ?

Toutes les compétences sont-elles transférables ? A cet égard, il n’y a, dans l’absolu, ni recettes ni tabous. La justice ? Aux Etats-Unis, les juridictions fédérales ne traitent que 10 % des litiges. La circulation routière ? Au Canada, un feu rouge n’a pas la même signification en Ontario et au Québec. Les rapports entre les cultes et l’Etat ? En Suisse, c’est de la responsabilité des cantons. Le droit civil ? Le nucléaire ? Les soins de santé ? L’étude des régimes fédéraux nous apprend qu’aucun domaine n’est prédestiné à être géré à un niveau ou à un autre. Dans chaque Etat fédéral, le partage des pouvoirs est déterminé par des facteurs endogènes (historiques, sociologiques, géographiques, économiques ).

Chez nous, désormais, la question n’est plus tellement de savoir quelles compétences nouvelles doivent être transférées, mais lesquelles méritent nécessairement d’être laissées dans le panier fédéral. De deux choses l’une. Ou bien il s’agit de réduire la sphère de responsabilité fédérale à une peau de chagrin (établir les relations diplomatiques, régler la nationalité, gérer l’armée, définir la politique monétaire ). Si telle est la volonté dominante, autant en tirer clairement les conséquences plutôt que de se réfugier derrière un langage mystificateur : négocions la création de deux Etats nouveaux et arrêtons de fourvoyer l’électeur en lui faisant miroiter les atouts d’un confédéralisme qui est un mirage, car il ne se conçoit pas à l’intérieur d’un même Etat. Ou bien il s’agit de préserver un niveau fédéral significatif. Dans ce cas, réfléchissons à ce qui nourrit notre désir de poursuivre un projet collectif. Redéfinissons un "nous" fédéral. Maintenons une rationalité étatique suffisante, qui ne nuise pas à la légitimité du gouvernement fédéral sur la scène internationale. Quelles matières voulons-nous encore, par souci d’efficacité ou par besoin de solidarité, régler ensemble ? Dans quels espaces et par quelles procédures entendons-nous aménager des lieux communs de dialogue ? On le sait, des pistes existent (circonscription fédérale unique, Sénat paritaire ). C’est dans cette perspective que le débat devra être ouvert.

La seconde particularité de l’Etat fédéral belge est liée à sa configuration : les intérêts des communautés et régions se cristallisent autour d’une profonde ligne de fracture entre un pôle francophone et un pôle flamand. Certes, de part et d’autre de la frontière linguistique, les projets identitaires ne sont pas comparables. Certes encore, cette singularité n’est pas exclusive d’autres réalités, tout aussi incontournables, telles la Communauté germanophone et, bien sûr, la Région bruxelloise, qui est une région à part entière et doit, non seulement le rester, mais, plus encore, être valorisée. Il reste que la Belgique est bien un Etat bipolaire.

Cette marque de fabrique a des implications. Tout d’abord, la bipolarité fédérale interdit de revenir sur la composition linguistiquement paritaire de plusieurs institutions fédérales, parité qui devrait même être étendue à d’autres lieux, notamment par une extension de la compétence des chambres bilingues du Conseil d’Etat. Dans le même ordre d’idées, on ne dira jamais assez qu’une restructuration du paysage institutionnel sera d’autant plus artificielle qu’elle fera fi de ce bicéphalisme communautaire. Ensuite, la bipolarité fédérale répugne à une vision tyrannique de la démocratie, où le groupe majoritaire profite de son poids électoral pour imposer sa volonté au groupe minoritaire. Elle n’est concevable que dans un cadre dialogique, où les deux protagonistes sont dans une quête permanente de consensus, ce que ne permet pas la sonnette d’alarme, procédé plus dilatoire que réellement conciliatoire. Enfin, et surtout, la bipolarité fédérale requiert une attitude d’empathie mutuelle. Que le maintien de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde heurte la sensibilité profonde de la population flamande, les francophones doivent essayer de le comprendre. Inversement, les Flamands doivent tenter de comprendre que la même logique de territorialité rend intenable pour la population francophone l’enclavement actuel de la Région bruxelloise. Est-il par ailleurs si difficile de ressentir que peuvent être pareillement insupportables l’obligation faite à un fonctionnaire d’une commune de Flandre de répondre en français à certains administrés et l’impossibilité pour un francophone domicilié en Flandre d’y prendre des initiatives culturelles ou d’y créer des écoles ? Avoir de l’empathie, c’est s’identifier à l’autre. "Comment prétendre critiquer et réfuter honnêtement une opinion ou une doctrine, si on ne l’a, d’abord, profondément comprise et presque épousée, et s’être fait comme semblable à l’adversaire ?" écrivait Paul Valéry (1).

Il y a un mois, au terme d’une conférence que je donnais dans une université canadienne, un des auditeurs m’a expliqué qu’aujourd’hui, la Belgique était perçue comme une figure emblématique du dialogue impossible. Puisse l’avenir démentir ce funeste constat.

(1) Paul Valéry, "Lettres à quelques-uns", Paris, Gallimard, 1952, p. 243.