Jusqu’où l’Europe peut-elle s’immiscer ?

Mis en ligne le 13/01/2012

Pour la première fois peut-être de leur histoire, les Belges - mais aussi les Grecs, les Portugais ou les Hongrois - comprennent qu’ils n’ont plus la maîtrise de leur budget. La surprise est de taille. Le budget de l’Etat était, jusqu’à nouvel ordre, le sanctuaire de la politique nationale. Le "pouvoir de la bourse", comme on a coutume de dire dans le monde anglo-saxon, était le symbole même de la souveraineté. Cette prérogative parlementaire remontait à la nuit des temps. A la Magna Carta de 1215, pour être précis. Désormais, l’Etat prépare un budget qui respecte les choix prioritaires et les orientations stratégiques du Conseil européen. Il tient compte des principes de la gouvernance économique, chère au président Van Rompuy. S’il devait afficher un déficit excessif, il s’exposerait à des remontrances publiques, voire à des sanctions financières lourdes. Il serait, par ailleurs, exposé au pilori des agences de notation et aux manœuvres déstabilisatrices des marchés financiers.

Cette situation n’est pas sans susciter une question essentielle. Dans la Belgique de 2012, qui tient, en définitive, les cordons de la bourse ?

1. L’on sait que l’Union européenne s’est engagée dans un ensemble d’opérations - le semestre européen, le paquet de six mesures législatives - qui visent à contrôler la manière dont les budgets nationaux sont composés, adoptés et mis en œuvre. Les principes sont simples. Chacun de ces budgets est passé à la loupe dans les couloirs du Berlaymont. Il doit être sain, crédible, viable. Les autorités nationales doivent se plier aux règles de discipline préconisées par l’Union. Elles peuvent notamment être invitées à adopter les "réformes structurelles" - par exemple, en matière de pensions - qui leur permettront d’assurer un équilibre durable entre les recettes et les dépenses. La préoccupation paraît d’autant plus légitime qu’à l’heure de la mondialisation, des dérapages ici peuvent provoquer des dégâts là-bas. La solidarité entre partenaires européens passe par une gestion collective et transparente de leurs moyens. Pour autant que de besoin, le commissaire aux Affaires économiques et monétaires, Olli Rehn, sert de gardien du temple. Mais - on oublie parfois de le rappeler -, le budget national est le réceptacle de l’ensemble des politiques qu’un État peut poursuivre au cours d’un exercice annuel.

C’est ici que surgit le problème. En se saisissant tout à trac des budgets, l’Union européenne s’introduit, non pas à la marge des compétences nationales, mais au cœur de celles-ci. Elle ne s’insère pas subrepticement, mais vigoureusement dans l’ensemble des politiques menées par les Etats membres et leurs composantes. Elle ne touche pas à l’un ou l’autre de leurs domaines d’action. Elle les affecte tous et chacun. A vrai dire, l’Union ne se pose même pas la question préalable : "Suis-je habilitée à intervenir dans tel ou tel secteur ?" Elle ne s’interroge pas sur le point de savoir si elle respecte les découpages et les équilibres inscrits non sans difficultés dans le traité de Lisbonne. Elle considère que le principe de subsidiarité justifie, sans autre explication, un processus de coordination budgétaire. Le raisonnement est simple : "Pas d’économie, pas de monnaie non plus sans budget." D’un coup sec, toutes les politiques nationales et régionales - dans le domaine économique, social ou culturel - tombent dans l’escarcelle, c’est-à-dire dans les domaines d’investigation et de conseil - le terme est faible - des autorités européennes.

Est-ce normal ? Est-ce sérieux ? Je ne suis pas un souverainiste. Je suis un fédéraliste - en Belgique comme en Europe. J’ai appris, depuis longtemps, que toute construction d’allure fédérale reposait sur une règle aussi claire que possible. C’est celle du partage des pouvoirs, c’est-à-dire celle de la répartition des compétences et des moyens. Et pas celle de la mainmise directe ou indirecte de l’un des partenaires sur l’ensemble de ces prérogatives. Les traités européens, en particulier, sont des instruments par lesquels les Etats signataires - les fondateurs, puis les adhérents - ont convenu de confier aux autorités de l’Union des "pouvoirs déterminés", selon l’expression lumineuse de l’article 34 de la Constitution belge. Si les dispositions convenues devaient s’effacer au nom des principes de la gouvernance budgétaire, à quoi serviraient-elles encore ? Dans quel engrenage institutionnel aurions-nous mis, sciemment ou non, le doigt - ou le bras ? Une nouvelle gouvernance s’impose, notamment dans la zone euro. Elle gagne à être convenue. Elle mérite d’être précisée. L’efficacité des efforts qui devront être consentis par tous les partenaires - qu’ils soient nationaux, européens ou internationaux - en dépend.

2. Un autre glissement s’opère. Au départ, la gouvernance économique est conçue comme une méthode. Elle tend aujourd’hui à devenir un mode d’organisation. La gouvernance est accaparée par les gouvernements, par deux d’entre eux ou par des appareils intergouvernementaux. Gouvernance économique et démocratie économique ne sont pas synonymes. La première avance à marche forcée, la seconde est loin de progresser. Pour dire les choses autrement, le Parlement national a de moins en moins à dire dans un exercice budgétaire au cours duquel il aurait pu ou dû occuper, sinon la première place, du moins une fonction privilégiée.

Telle est la situation en Belgique. De A à Z. A, c’est-à-dire au début du processus budgétaire. Le 15 avril 2011, le gouvernement, qui, soit dit en passant, était démissionnaire et gérait les seules affaires courantes, a préparé un programme de stabilité pour les trois années à venir, ainsi qu’un programme national de réformes. Je reconnais que le Premier ministre avait rencontré, au préalable, les parlementaires qui composent le comité d’avis chargé des questions européennes - comité auquel les parlementaires européens élus en Belgique sont invités à participer, mais ils n’y viennent qu’exceptionnellement. La question n’est jamais venue en séance publique, ni à la Chambre des représentants, ni au Sénat. Le gouvernement a donc remis sa copie. C’est le gouvernement qui a dialogué avec les autorités européennes. Le Parlement national, lui, est oublié dans cette procédure. Z, c’est-à-dire à la fin du processus budgétaire et, en même temps, à l’issue d’une crise de plus d’un an et demi, le gouvernement dépose un projet de budget à la Chambre des représentants. Le document tient compte dans la mesure du possible des observations des autorités européennes. Il dit aux députés : "Ce n’est pas de ma faute. L’Europe nous impose de revoir l’âge effectif de la pension, l’Europe nous dit qu’il faut freiner l’octroi des allocations de chômage. Maintenant, c’est à prendre ou à laisser." Les parlementaires sont frustrés. Ils n’avaient déjà pas grand-chose à dire dans le cadre de l’élaboration du budget. Ils constatent que l’Union européenne contribue à leur enlever leurs derniers moyens d’action. Tout ceci à leur insu ...