Opinions

Professeur ém. à l'Université catholique de Louvain et à la Faculté de droit de Namur.

Sénateur hr..

Transposant les paroles de Jean Monnet pour qui "il n'y a pas pour les peuples d'Europe d'autre avenir que dans l'union", on peut dire "qu'il n'y a pas pour les Belges et pour la Belgique d'autre avenir que dans un fédéralisme de coopération, fondé sur le respect de l'identité et de l'autonomie de chacun".

La Belgique est constitutionnellement, depuis 1993, un Etat fédéral, composé de Régions et de Communautés. Il y a en Belgique trois Régions socio-économiques : la Région flamande, la Région wallonne et la Région bruxelloise. Cette dernière, bien que déniée par certains, a une spécificité propre par son caractère exclusivement urbain et son tissu économique et social particulier. Il y a aussi trois Communautés, la Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone, fondées sur une identité culturelle et linguistique propres.

L'Etat belge a connu au cours des dernières décennies des modifications que personne ne remet en question. Au niveau du gouvernement, on s'est efforcé de lui assurer une plus grande efficacité en limitant le nombre de ministres à quinze, on a garanti son indépendance en interdisant le cumul des fonctions parlementaires et ministérielles, enfin on a assuré sa stabilité en réduisant la possibilité de le renverser. Au niveau du Parlement, si on a conservé le bicaméralisme, la Chambre des représentants et le Sénat, la première reste élue au suffrage universel et conserve la plupart de ses compétences, tandis que le second a été profondément transformé au niveau de sa composition et décapité au niveau de ses compétences.

Quant aux entités fédérées, elles sont également dotées d'un Parlement, aujourd'hui élu au suffrage universel, et d'un gouvernement qui ne peut être censuré que par un vote de méfiance constructive. La répartition des compétences au sein de l'Etat belge s'est généralement opérée par un transfert de compétences vers les Régions et les Communautés, soit sous forme de compétences exclusives, soit sous forme de compétences partagées.

Dans ce bilan plutôt positif, on n'oubliera pas la création d'une Cour constitutionnelle, les accroissements de compétences de la Communauté germanophone et un système de financement des Régions et des Communautés qui leur assure une viabilité, sauf peut-être à Bruxelles.

Cet Etat, certains estiment qu'il y a lieu de le parfaire. Effectivement, des correctifs - la refédéralisation de certaines matières - voire des avancées - l'accentuation du transfert des compétences - peuvent être envisagés, mais toujours dans le cadre d'un Etat fédéral. Toute aventure séparatiste, voire confédéraliste, serait en effet suicidaire, car elle détruirait le tissu économique, social et humain qui s'est développé entre Flamands et Wallons depuis la naissance de la Belgique.

Si l'on veut parachever la réforme de l'Etat, plusieurs problèmes devront être abordés : la réforme du Sénat, la répartition des compétences, les compétences résiduelles et le statut de Bruxelles.

Le Sénat issu de la réforme de 1993 n'était pas, comme dans la plupart des Etats fédéraux, l'expression des entités fédérées. Il s'efforçait de concilier trois exigences : la nécessité d'une légitimité démocratique par la présence de sénateurs élus directement, la représentation des entités fédérées par les sénateurs de Communautés et le principe de la parité qui se retrouvait au niveau de ces derniers. Quant à ses compétences, il était dépossédé du contrôle politique et de la fonction budgétaire, pour ne conserver qu'une compétence législative et encore limitée. Dans cette nouvelle version, le Sénat n'a été que partiellement la chambre de réflexion souhaitée par certains. Il faut donc revoir sa composition et ses compétences.

En ce qui concerne sa composition, le Sénat pourrait être composé sur une base paritaire de trente-six sénateurs francophones, et de trente-six sénateurs néerlandophones, désignés par les Parlements des Communautés, en leur sein, avec une représentation garantie des Bruxellois. Sans doute le caractère paritaire de sa composition va-t-il influencer l'étendue de ses compétences. Il devrait être compétent sur pied d'égalité avec la Chambre pour la révision de la Constitution, les lois à majorité spéciale et l'assentiment aux traités internationaux et aux accords de coopération. Dans toutes les autres matières, on pourrait lui reconnaître un droit d'évocation à la majorité des membres dans chacun des groupes des sénateurs, avec la possibilité d'amender les projets adoptés par la Chambre, à une majorité à déterminer. Dans cette perspective, le Sénat apparaîtrait comme un contrepoids à la Chambre des représentants, dans la mesure où celle-ci ne prendrait pas suffisamment en compte les intérêts des entités fédérées.

Un second problème auquel les négociateurs seront confrontés, c'est celui de la répartition des compétences. Elle doit se faire en fonction du niveau de pouvoir où les compétences seront le plus efficacement exercées dans l'intérêt du citoyen, en veillant à mettre en place un système clair, cohérent et stable. On pourrait à cet égard distinguer trois niveaux de compétences.

1. D'abord, les compétences exclusives de l'Etat fédéral, c'est-à-dire celles pour lesquelles on ne peut concevoir un régime différencié, sous peine d'aboutir à la négation de l'Etat. A ce titre, on citera le régime de la nationalité, les affaires étrangères, la politique d'émigration, la défense nationale, l'union économique, ainsi que les mécanismes de sécurité et de solidarité.

2. Ensuite, les compétences exclusives des Régions et des Communautés, c'est-à-dire celles pour lesquelles il apparaît que, compte tenu de leurs configurations économique, sociale et culturelle différentes, des normes et des politiques différenciées s'imposent. On y inclura la plupart des matières qui sont déjà aujourd'hui communautarisées ou régionalisées, voire un certain nombre de matières nouvelles.

3. Il y a enfin des matières pour lesquelles l'Etat pourrait être reconnu compétent pour fixer les normes générales et les principes généraux, les Communautés et les Régions pouvant prendre, par voie décrétale, des mesures complémentaires en vue de développer des politiques spécifiques et dès lors répondre à un contexte économique et social différent. Ainsi, en ce qui concerne le marché de l'emploi, pourquoi refuser aux Régions d'adopter, en matière de chômage, des normes particulières complémentaires, tout en respectant un cadre qui resterait fédéral ? Il pourrait en être de même en matière d'allocations familiales, de législations de base en matière de droit civil, de droit commercial, de droit du travail...

Un autre problème devra faire l'objet de négociations, c'est celui des compétences résiduelles, c'est-à-dire des compétences non expressément attribuées. A la suite de la réforme de 1993, elles ont été transférées aux Régions et aux Communautés, l'Etat fédéral n'ayant plus que des compétences d'attribution. Toutefois, ce système est subordonné à l'inscription dans la Constitution d'une disposition déterminant les compétences exclusives de l'autorité fédérale. Les francophones ont tout intérêt à voir se concrétiser cette disposition, car, avec le temps, par des réformes successives, on vide progressivement l'Etat fédéral de toutes ses compétences.

Reste enfin le problème de Bruxelles. Il n'est pas question de contester qu'il s'agit d'une troisième Région, mais il faut simplifier ses institutions excessivement compliquées et peu rationnelles.

Outre les problèmes évoqués, il y en a d'autres sur lesquels il y aura lieu de se pencher : le financement des Régions et des Communautés en vue de rendre celles-ci plus responsables, tout en veillant à ne pas créer des distorsions de concurrence, l'autonomie constitutive de la Région bruxelloise et de la Communauté germanophone, l'établissement de liens organiques plus étroits entre la Communauté française et la Région wallonne, voire la Région bruxelloise...

Tels sont les grands enjeux de la prochaine négociation, qui doit mettre un terme, sous réserve d'ajustements périodiques mineurs, aux réformes de l'Etat belge, car on ne peut admettre, comme le proclamait Jean-Luc Dehaene, que la Belgique soit en perpétuelle évolution. Admettre un tel point de vue c'est institutionnaliser et perpétuer les conflits, avec comme conséquence une dégradation de l'Etat et peut-être sa fin.

Débarrassés des problèmes et des incertitudes liés à la réforme de l'Etat, les différents niveaux de pouvoir pourront se consacrer aux véritables questions qui interpellent les citoyens, à savoir le développement économique et la justice sociale.