Opinions

Dans le cadre des discussions préalables à la formation du gouvernement, il est question de transférer aux Régions certaines compétences en matière d'impôt sur les revenus des personnes physiques et des sociétés. Ce qui est envisagé ici n'est pas le stade d'un transfert limité de compétences fiscales, mais celui où c'est la plénitude des compétences législatives et réglementaires qui aura été transférée. De même, j'examine l'hypothèse du transfert des compétences fiscales en matière d'impôts sur les revenus dans la perspective d'une mutation progressive de l'Etat belge vers une structure confédérale, dans laquelle l'Etat confédéral ne serait plus doté que d'un nombre très limité de pouvoirs.

C'est donc le stade ultime de l'évolution (considérée comme probable dans le cadre de cet article) de nos institutions qui sert de socle à l'examen qui suit et non pas le contexte institutionnel actuel (Etat fédéral), ni même les stades successifs éventuels d'une mutation progressive d'un Etat fédéral vers un Etat confédéral. Disons-le clairement : ce serait une erreur de perspective que d'examiner les hypothèses actuellement en discussion comme si le maintien à terme d'un Etat fédéral était une donnée acquise. Ce serait également une erreur de perspective que de croire que le résultat des négociations préalables à la formation du prochain gouvernement constituera le point final des négociations institutionnelles.

Ce n'est pas sans raison que le professeur Hugues Dumont écrivait récemment qu'il faudrait prioritairement demander aux actuels négociateurs de préciser leurs intentions quant à l'objectif ultime de leurs revendications. Il est cependant douteux que la réponse qui pourrait être donnée à cette question présente une quelconque utilité, puisqu'elle n'engagerait que ses auteurs et pas les acteurs des futures négociations.

Examinons la conséquence de cette mutation de l'Etat fédéral vers un Etat confédéral. Rappelons que dans un Etat fédéral toutes les compétences appartiennent à l'Etat fédéral qui a seul compétence pour déléguer certains pouvoirs aux Régions, tandis que dans un Etat confédéral, ce sont des entités confédérées qui disposent de la plénitude des compétences et qui déterminent quels pouvoirs elles acceptent de déléguer à l'Etat confédéral.

Qu'impliquera le transfert de la plénitude des compétences en matière d'impôts sur les revenus aux actuelles Régions, dans l'hypothèse où elles deviennent des entités confédérées ? Deux choses : d'une part le niveau de taxation sera défini par l'entité confédérée (le même revenu ne sera donc plus, à terme, taxé de la même manière à Anvers, à Bruxelles ou à Liège) et d'autre part la recette fiscale sera attribuée à l'entité confédérée.

Dans un Etat doté d'une administration fiscale centralisée (situation actuelle), le revenu professionnel est taxé quel que soit le lieu où ce type de revenu est généré dans le pays. Dans un Etat confédéral, chaque entité confédérée entend taxer à son profit les revenus professionnels générés sur son territoire. Une frontière fiscale s'établit donc entre les entités confédérées. Le basculement est considérable. Si un revenu professionnel est généré par exemple à Anvers par un travailleur domicilié par exemple à Liège, l'impôt sur ce type de revenu est actuellement perçu à Liège (structure d'un Etat fédéral), il sera perçu à Anvers dans le cadre d'un Etat confédéral.

Ce qui vient d'être dit pour l'impôt sur les revenus professionnels des personnes physiques vaut mutatis mutandis pour l'impôt sur les bénéfices des sociétés : dans le cas d'une société dont le siège social est par exemple à Bruxelles ayant une usine par exemple à Louvain, l'impôt sur ses bénéfices est actuellement perçu à Bruxelles (structure d'un Etat fédéral), tandis qu'il sera perçu à Louvain dans le cadre d'un Etat confédéral. On mesure les difficultés pour les entreprises qui disposent d'usines (ou de sièges d'exploitation) dans plusieurs Régions. J'y reviendrai.

Selon des commentaires parus dans la presse, le transfert aux Régions des compétences en matière de fiscalité des revenus des personnes physiques serait un "pactole" pour Bruxelles. L'explication avancée est la suivante. Bruxelles est le lieu du siège de nombreuses institutions et entreprises qui occupent un grand nombre de travailleurs domiciliés sur le territoire des Régions flamande et wallonne. Actuellement l'impôt sur les revenus de ces travailleurs est perçu dans la Région de leur domicile. Dans une structure confédérale, l'impôt sur leurs revenus professionnels serait perçu par et dans l'entité confédérée du lieu de leur travail. Bruxelles serait ainsi gagnante au grand jeu de la prochaine réforme institutionnelle !

Est-ce bien exact ? Je crains que l'analyse ne pèche par une très courte vue. L'erreur est à mon sens de considérer la situation actuelle comme immuable à terme. Commençons par examiner la situation des entreprises. Il y a sans doute de très nombreuses entreprises établies à Bruxelles qui y ont le siège de leurs activités. Supposons qu'elles s'y maintiennent au terme du processus de mutation de l'Etat fédéral vers l'Etat confédéral. Pour ce qui concerne les recettes fiscales perçues sur les bénéfices de ces entreprises, le transfert des compétences fiscales aux Régions ne devrait pas se traduire par des déplacements de la base taxable d'une Région à l'autre. Il y a cependant également les entreprises (elles constituent une part importante des ressources fiscales potentielles de la Région bruxelloise) qui n'ont à Bruxelles qu'un siège social, tandis que leurs sièges d'exploitation sont situés à l'extérieur de Bruxelles.

Dans un Etat confédéral, les revenus de ces sociétés seraient taxés dans les entités confédérées où sont situés les sites de production ou d'exploitation. L'impôt sur les bénéfices de ces sociétés, actuellement perçu à Bruxelles, serait dans une structure confédérale perçu par et au profit de l'entité confédérée où sont établis les sièges de production ou d'exploitation, entraînant plus que vraisemblablement le transfert à terme dans ces mêmes entités confédérées d'une partie du personnel des centres administratifs actuellement établis à Bruxelles. Un transfert des compétences fiscales aux actuelles Régions entraînera donc la perte pour Bruxelles des recettes fiscales perçues sur les bénéfices des sociétés elles-mêmes (recettes mécaniquement transférées aux entités confédérées où sont situés les sites de production ou d'exploitation) et une perte des recettes fiscales perçues sur les revenus professionnels des travailleurs (transférés par décision de leur employeur dans les entités confédérées où sont situés les sites de production ou d'exploitation).

Pour ce qui concerne les entreprises qui disposent de sites d'exploitation répartis sur tout le territoire belge, la régionalisation de l'impôt des sociétés avec un transfert des compétences fiscales aux entités confédérées posera en outre des arbitrages délicats de répartition de la source de leurs revenus entre les différentes entités confédérées où elles ont des sièges d'exploitation, avec vraisemblablement des conflits entre les administrations fiscales concernées, soucieuses chacune d'attirer à elles le maximum de base taxable.

Il ne faut pas non plus négliger l'enjeu fiscal que représente l'impôt sur le revenu des milliers de fonctionnaires travaillant à Bruxelles dans les administrations publiques. Dans une structure confédérale, la plupart des fonctionnaires de ces administrations auront été transférés au profit des administrations confédérées. Il n'est pas concevable que les entités confédérées maintiennent le siège de ces administrations à Bruxelles, si leurs fonctionnaires contribuent aux revenus d'une entité confédérée autre (Bruxelles) que celle dont ils relèvent (Flandre ou Wallonie). Par conséquent, les fonctionnaires des administrations des entités confédérées ne seront maintenus à Bruxelles qu'à la seule condition que, dans le futur paysage institutionnel, Bruxelles ne soit pas une entité confédérée dotée d'un statut égal aux deux autres entités.

Que restera-t-il du pactole annoncé pour Bruxelles ? A terme, rien. Comment Bruxelles pourra-t-elle dans ces conditions assurer dans l'avenir le financement de ses charges ? Dans une logique confédérale où les entités confédérées se dotent de frontières fiscales, Bruxelles se verra imposer un statut de district confédéral cogéré par les entités confédérées. Bruxelles mal-aimée et dépendante des dotations des entités confédérées pour assurer le bien-être de ceux de ses habitants qui sont malades, handicapés, âgés ou sans travail, l'aide aux familles, l'instruction et la formation professionnelle des jeunes, la survie de ses structures hospitalières, scientifiques ou culturelles : voilà le tableau qui s'annonce. Vous avez dit "pactole" ?

Le discours politique actuel de certains élus bruxellois m'apparaît dangereux, obscur et dépourvu de perspective d'avenir. Dangereux, parce qu'il conduit les habitants de Bruxelles vers un isolement qui est intenable financièrement. Obscur, parce que les véritables enjeux ne sont pas publiquement débattus avec la population. Dépourvu de perspective d'avenir, parce que le salut de Bruxelles ne peut résider que dans une coexistence harmonieuse avec les deux communautés du pays. Il est vain de croire que Bruxelles pourra à l'avenir simultanément exiger des entités confédérées flamande et wallonne qu'elles financent ses coûteuses infrastructures et leur tenir le langage que l'on entend actuellement dans le cadre des discussions préalables à la formation du gouvernement.