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Professeur ém à l'Université catholique de Louvain et à la Faculté de droit de Namur. Sénateur hre

Le système parlementaire belge a été construit en 1830 sur la base du bicaméralisme, c'est-à-dire de deux assemblées, la Chambre des représentants et le Sénat, ayant en principe des compétences identiques, et, dont au fil des temps, la composition s'est rapprochée.

Lorsqu'en 1993, on a inscrit dans la Constitution que la Belgique est un Etat fédéral, la question de l'avenir du Sénat s'est posée.

On n'a pas manqué à cette occasion d'examiner la configuration des assemblées dans les principaux Etats fédéraux. Dans la plupart, on constate qu'il y a deux assemblées: l'une élue démocratiquement qui représente la nation, l'autre qui représente les entités fédérées et est l'expression de la légitimité fédérale. Cette dernière est composée soit sur une base paritaire, chacune des entités fédérées désignant un nombre égal de représentants, comme aux Etats-Unis et en Australie, soit sur une base proportionnelle pondérée en fonction de l'importance de la population, comme en Allemagne et en Autriche. Quant aux compétences de la seconde Chambre, elles sont soit équivalentes à celles de la première, comme aux Etats-Unis, soit plus limitées, comme en Allemagne.

Quel est le système mis en place en 1993 lorsque la Belgique s'est engagée dans la voie du fédéralisme? Il est hybride dans sa composition et partiellement incohérent dans ses attributions.

Abstraction faite des sénateurs de droit, on a retenu trois catégories de sénateurs sur un total de 71.

a) Quarante sénateurs élus directement, vingt-cinq néerlandophones et quinze francophones; ils traduisent la nécessité de donner au Sénat une légitimité démocratique;

b) Vingt et un sénateurs désignés par les Communautés en leur sein, dix désignés par le Conseil de la Communauté flamande, dix désignés par celui de la Communauté française et un désigné par le Conseil de la Communauté germanophone;

c) Dix sénateurs cooptés, à raison de six néerlandophones et de quatre francophones.

Quant aux compétences du Sénat, la réforme de 1993 a complètement modifié la situation antérieure où la Chambre des représentants et le Sénat étaient sur pied d'égalité. Le Sénat n'exerce plus ni le contrôle politique sur l'action du Gouvernement, ni la fonction budgétaire. Sa fonction essentielle est de nature constituante et législative, et encore, celle-ci a été fortement réduite. Si, pour la révision de la Constitution et pour certaines matières énumérées à l'article 77 de la Constitution, le Sénat dispose de pouvoirs identiques à ceux de la Chambre, c'est-à-dire qu'on maintient un bicaméralisme parfait, pour les autres matières, il n'a qu'un droit d'évocation et d'amendement à l'égard des textes adoptés par la Chambre, auquel il faut ajouter un droit d'initiative, la Chambre ayant toujours le pouvoir du dernier mot.

Aujourd'hui, l'avenir du Sénat reste posé. Faut-il le supprimer comme l'avait en son temps suggéré le Premier Ministre? Faut-il s'engager dans la voie d'un Sénat paritaire mais en grande partie décapité de ses compétences, comme le prévoit l'accord politique d'avril 2002?

Même si la majorité actuelle ne dispose plus des deux tiers pour une révision de la Constitution, et donc une réforme du Sénat, rien n'exclut une telle réforme, le problème dépassant le clivage majorité/opposition.

Toute réforme du Sénat suppose qu'on affirme au point de départ un certain nombre de principes qui doivent l'inspirer.

D'abord, il est acquis, l'analyse comparative le démontre, que la structure fédérale d'un Etat implique l'existence de deux assemblées, l'une représentative de l'Etat national, l'autre représentative de l'Etat fédéral. Le bicaméralisme crée un équilibre indispensable entre l'unité du pays, qui s'exprime à travers la Chambre des représentants, et la diversité des entités fédérées représentées à la Chambre des Etats. Cette dernière doit permettre la participation des entités fédérées à l'exercice du pouvoir fédéral et, par la même, garantir leur existence.

Ensuite, la seconde chambre, dans sa composition comme dans ses attributions, doit être différente de la première. Elle doit avoir une spécificité propre, sinon elle n'a aucune raison d'être.

Enfin, si les exemples étrangers peuvent nous fournir des modèles, il ne faut pas oublier que le fédéralisme belge a ses spécificités qui peuvent justifier des solutions particulières.

A partir de ces principes, comment concevoir le Sénat, en partant de l'idée que la composition et les attributions sont étroitement liées.

Sur la base d'un Sénat composé de 70 membres, on distinguerait deux catégories de sénateurs: d'une part, 35 élus par les Conseils de Communauté en leur sein, sur une base paritaire, soit 17 francophones, 17 néerlandophones, et un germanophone; d'autre part, 35 élus directement, au suffrage universel, sur la base du chiffre de la population, par le collège électoral français et néerlandais. Les premiers, élus pour une période de cinq ans, exerceraient leur fonction sans cumul avec un mandat communautaire et régional et seraient désignés, à la proportionnelle, en fonction des résultats des élections des Conseils de Communauté. Quant aux seconds, leur rattachement communautaire résulterait de ce qu'ils seraient élus sur la base d'une circonscription communautaire, en même temps que les députés communautaires et régionaux et, comme eux, pour un mandat d'une durée de cinq ans.

En ce qui concerne les attributions du Sénat, abstraction faite du contrôle politique du Gouvernement et de la fonction budgétaire qui doivent être réservés à la Chambre des représentants, il ne participerait plus qu'à l'exercice de la fonction constituante et législative.

Sur pied d'égalité avec la Chambre, il serait compétent dans toutes les matières susceptibles d'intéresser les régions et les communautés, ce qui est certainement le cas pour la révision de la Constitution et les lois à majorité spéciale, mais aussi pour toutes les réglementations, touchant directement ou indirectement aux structures de l'Etat et aux intérêts fondamentaux des citoyens: on songe, outre les matières qui figurent actuellement à l'article 77 de la Constitution, aux règles régissant le statut de la Banque nationale ou la protection de la vie privée.

Faut-il dans d'autres matières reconnaître au Sénat une participation à la fonction législative? En réalité, toute législation, quel que soit son objet, est susceptible d'interférer sur les compétences régionales ou communautaires. Qui peut mettre en doute qu'une réforme fiscale, une réforme du droit des sociétés ou une réforme du régime de la propriété industrielle puissent présenter un intérêt pour les régions et communautés; de même des problèmes de société ou des problèmes éthiques peuvent affecter différemment les sensibilités régionales et communautaires. Il faut donc reconnaître au Sénat, où la voix des régions et communautés peut se faire entendre, la possibilité, dans certaines conditions, d'évoquer ou d'amender tous les textes adoptés par la Chambre, à condition de réserver à celle-ci la décision finale.

Faut-il, en outre, dans le cadre de sa fonction législative, reconnaître au Sénat un droit d'initiative, c'est-à-dire la faculté pour ses membres de déposer des propositions de loi sur n'importe quel sujet? Un tel droit ne s'inscrit pas dans le cadre d'un Sénat des régions et des communautés. Il risque surtout de faire du Sénat une «doublure» de la Chambre ce qui lui ferait perdre sa spécificité. D'ailleurs, à travers son droit d'évocation et d'amendement, le Sénat aurait toujours la possibilité de se pencher sur tous les problèmes évoqués à la Chambre, notamment les grands problèmes de société.

Par contre, un rôle prépondérant devrait être reconnu au Sénat en matière internationale, ce qui signifie notamment que, sauf pour les traités conclus par une seule région ou une seule communauté dans le cadre de ses compétences exclusives, tous les autres traités devraient être soumis à son assentiment, même s'ils se réfèrent à des compétences régionales ou communautaires, le Sénat, sur base de sa légitimité communautaire, étant habilité à donner son assentiment à de tels traités. N'est-il pas absurde, en effet, d'exiger de l'assemblée de la Commission communautaire française qu'elle approuve un traité sur l'Union européenne, parce qu'on y trouve une référence à la politique de santé?

Enfin, sous réserve du droit d'enquête, il n'y a aucune raison de reconnaître aux membres du Sénat le droit de demander des explications au Gouvernement, de déposer des motions et de poser des questions orales, car ce sont des moyens classiques de contrôle politique du Gouvernement, qui doivent être réservées à la Chambre. L'information des sénateurs doit pouvoir être assurée par le jeu des questions écrites.

Le Sénat n'est pas mort. Il peut être demain l'ossature de l'Etat belge, à condition que l'accent soit mis sur sa spécificité et sur son indépendance.

© La Libre Belgique 2003