Quelles coopérations entre les communes ?

Parc naturel, contrat de rivière, groupe d'action locale... La supracommunalité est foisonnante et permet de prendre en compte d'autres réalités que des structures politico-administratives délimitées juridiquement.

Quelles coopérations entre les communes ?
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Paul Piret

Parc naturel, contrat de rivière, maison de tourisme, groupe d’action locale, agence de développement Autant de politiques qui dépassent les limites communales. La supracommunalité est déjà foisonnante. Elle et d’autres formes ou appellations (communautés de communes, bassins de vie, etc.) font l’objet d’abondantes cogitations. Ainsi, Rudi Claudot, premier attaché urbaniste au Conseil économique et social de Wallonie (CESW), a étudié les formes de coopération volontaire entre communes en provinces de Luxembourg, Namur (est) et Liège (sud et est). Une partie de ses constats et réflexions est déjà publiée (sur le site du CESW). Il en livre ici les grandes lignes, en s’exprimant à titre personnel.

Vous posez d’emblée que le niveau supracommunal est l’échelon pertinent de production de l’action publique. Donc, la commune aurait souvent un territoire trop restreint, qu’il n’est plus question d’élargir par de nouvelles fusions et que les intercommunales classiques ne pallient pas toujours...

Au départ, ce simple constat : le cadre communal est généralement considéré comme inadéquat pour résoudre des problèmes structurants. Les territoires promus par les politiques de développement transcendent les structures politico-administratives délimitées juridiquement. On prend en compte d’autres réalités présentées comme moins arbitraires. Par exemple, le "Pays de Famenne" s’étend sur deux provinces différentes. Ce ne sont pas des formes de coopération imposées par le haut, l’Etat ou la Région, telles les zones de police ou de secours, même si elles peuvent être incitées par le haut. Elles sont construites volontairement par des acteurs locaux. L’espace devient une mosaïque.

Qu’est-ce qui vous frappe dans les regroupements que vous avez observés sur votre espace étudié, essentiellement rural ?

Leur montée en puissance : sans prétendre à l’exhaustivité, j’ai recensé sur cet espace 170 formes existantes de coopération transcommunale. Et leur diversité. Diversité dans les thématiques sectorielles : tourisme, culture, économie, social, mobilité, emploi, etc. Diversité dans les types de coopérations : menées exclusivement par les communes, ou conjointement par les communes et la société civile, dont la société civile ou les communes sont le moteur. Diversité dans les implications : chaque commune participe à un nombre plus ou moins élevé de projets. Diversité dans les découpages : l’espace environnemental ne correspond pas nécessairement avec l’espace touristique, etc.

Vous proposez d’ailleurs une typologie des logiques de regroupement. Il y a là une variété que n’a pas la conception d’un Paul Furlan par exemple, le ministre wallon (PS) des Pouvoirs locaux, qui incite à la réflexion à partir des grandes villes…

Je pars des réalités de terrain. Il n’y a pas de règle ni de circonstance précise qui explique un regroupement. Chaque commune a ses raisons de se joindre ou non à chaque projet, et ces raisons peuvent être différentes selon les projets. Une commune comme La Roche-en-Ardenne est impliquée dans 12 projets; de nombreuses communes le sont dans au moins cinq. La coopération s’organise sur base de critères biophysiques, identitaires, d’opportunité financière, en milieu rural dans des logiques de différenciation à l’égard des pôles urbains La coopération a sa géographie complexe, avec un enchevêtrement de territoires à géométrie variable.

Comment les communes peuvent-elles concilier ces coopérations avec leurs autonomies auxquelles elles tiennent tant ?

Les coopérations impliquent une limitation dans les capacités communales d’action. Mais chaque commune préserve son autonomie de décision, maintient son identité, maîtrise ses ressources territoriales, assure des services de proximité : l’organe supracommunal doit toujours se référer aux communes partenaires. Une structure trop cadrée ne marche pas. Ainsi, la structure d’asbl convient très bien. Et chaque commune veille toujours à ses intérêts, garde en réserve son droit d’adhésion ou de retrait au projet.

Il y a une autre dialectique : collaborations et compétition. Lorsque quatre communes projettent ensemble un centre culturel, l’entente ne capote-t-elle pas lorsqu’elles doivent choisir sa localisation ?

Il y a toujours des velléités de leadership et des risques de rupture. Mais des compensations sont toujours possibles. Il faut que chaque commune s’y retrouve. La dialectique doit être portée par le souci de partage équitable des bénéfices et des retombées économiques, politiques ou symboliques de la coopération. La règle d’équité, du juste retour, est essentielle, qui peut porter sur la répartition des cotisations communales, des mandataires, des projets, de leurs impacts, etc. La coopération est d’ailleurs plus un instrument qu’une finalité.

Quels sont les facteurs qui favorisent ou contrarient les projets supracommunaux ?

Facteurs favorables : une identité territoriale, le caractère complémentaire des communes, une "menace" extérieure, des affinités socioculturelles, des connivences politiques, la présence d’un leader, une culture de partenariat Facteurs défavorables : la concurrence entre leaders, la crainte de perdre sa spécificité, la frilosité d’élus locaux, les limites provinciales, la faiblesse de moyens

La majorité wallonne est bloquée dans son idée de faire évoluer le niveau intermédiaire entre Région et communes par des communautés de territoires. A ce type de structuration par le haut, vous préférez la diversification plus informelle par le bas…

Il est difficile de réorganiser l’espace selon un schéma organisationnel unique pour appréhender le développement. Il n’y a pas un, mais des territoires pertinents selon les problématiques. Ce qu’il me semble intéressant de constituer, ce sont des lieux de concertation souples et stables à des échelles sous-régionales, de manière à articuler les projets, à coproduire des décisions cohérentes, à éviter des redondances Les communes seront rétives à toute forme de délégation à une structure supracommunale qui aurait ses propres règles et objectifs, par crainte de perdre leur autonomie et leur pouvoir de négociation.

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