La neutralité carbone en Europe d'ici 2050 : effet d’annonce ou révolution copernicienne?

Une opinion de Nicolas de Sadeleer et Delphine Misonne, respectivement professeur, chaire Jean Monnet, Université Saint-Louis Bruxelles et professeure, chercheur qualifiée au FNRS, Université Saint-Louis Bruxelles. Ce 4 mars, la Commission européenne annonça, tambour battant, une loi climat qui répondrait aux aspirations sociétales en matière de lutte contre le réchauffement climatique. D’emblée, les prises de position furent pour le moins contrastées, d’aucuns louant le projet de législation, d’autres le vouant aux gémonies. Qu’en est-il exactement ?

À l’origine, les objectifs de l’union en matière de lutte contre le réchauffement reposaient principalement sur une politique de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) et de déploiement d’énergies renouvelables, dans la mouvance du protocole de Kyoto. Sans remettre en cause cette approche, le projet européen de loi climat y ajoute celui de la neutralité climatique au sein de l’Union d’ici 2050, requis par l’accord de Paris.

Qu’est-ce que la neutralité climatique ? Dans un texte proposé comme fondateur, directement applicable de surcroît (il s’agit d’un règlement), on aurait pu s’attendre à une définition. Assurément, le terme relève d’un jargon fréquemment sollicité, correspondant à une volonté d’équilibre : ce que l’on émet d’un côté doit être absorbé ailleurs. Le carbone circule et il y a des jeux de vases communicants. On y perçoit un appel à l’innovation technologique. Cependant, certains États pourraient être tentés de relâcher leur politique de réduction des émissions excédentaires en recourant à des technologies nouvelles, dont la performance n’est pas du tout assurée à ce stade.

Par ailleurs, cette neutralité doit être atteinte non pas de manière individualisée mais de manière collective, à la fois par l’Union et par ses 27 États membres. Cette responsabilité collective entraîne bien entendu le risque d’une déresponsabilisation. Aussi certains États retardataires auront tendance à traîner des pieds, sachant que des États plus zélés parviendront à gommer leurs émissions excédentaires.

Cela étant dit, l’objectif de neutralité est "contraignant". Il ne s’agit donc pas d’une obligation de moyens, mais d’une obligation de résultat dont les juridictions nationales devront vérifier le respect, tant au final qu’en chemin, puisque le droit européen prime le droit des États membres. Ceci n’est pas une des moindres choses, car depuis peu le climat a sa place au prétoire. Certaines juridictions n’hésitent pas à condamner les autorités étatiques en raison de leur manque d’ambition ou de manquements procéduraux. Ce fut le cas de la Cour de cassation des Pays-Bas le 20 décembre 2019 dans l’affaire Urgenda et la cour d’appel d’Angleterre et du pays de Galles le 27 février dernier dans l’affaire de l’extension de l’aéroport d’Heathrow. L’objectif contraignant vaut donc son pesant d’or.

L’affirmation d’un objectif ambitieux est une chose ; la détermination des moyens pour y parvenir en est une autre. Et c’est précisément là où le bât blesse. Le projet de loi climatique européen, en effet, évoque un florilège de concepts plutôt flous, tels que "trajectoire", "dialogue", "participation", etc. Qui plus est, le projet de loi climatique n’atterrit pas sur un terrain vierge. Que du contraire, c’est avec un véritable millefeuille juridique que les États doivent composer. Et c’est précisément là où se trouve le paradoxe. Alors que les réglementations récentes en matière d’énergie et de climat pêchent par un excès de pointillisme (voyez le règlement 2018/2011), le projet de loi climat se caractérise par un flou normatif. En d’autres mots, un grand écart entre, d’une part, de véritables usines à gaz réglementaires et, d’autre part, une neutralité carbone indéfinie.

Affirmer un objectif contraignant de neutralité carbone pour 2050 dans un projet de texte aussi flou ne revient-il pas à noyer le poisson ? On le sait, le Conseil européen n’est pas parvenu à surmonter les réticences de la Pologne qui a constamment brandi sa souveraineté énergétique comme un talisman pour s’opposer à cet objectif. À défaut de le faire rentrer par la grande porte, la Commission tente de contourner l’obstacle. En fin de compte, on s’interroge sur la capacité de l’Union à forcer les États à changer de paradigme énergétique. Il ne s’agit pas d’un débat théorique qui agiterait un aréopage de juristes, mais d’une question constitutionnelle concernant les compétences qui reviennent à l’Union et à ses États membres, cadenassée par le traité de Lisbonne. Le traité confère-t-il les moyens requis pour faire front à l’enjeu climatique ?