Quel fédéralisme pour les États-Unis d’Europe ?

Alors que s'est tenue il y a peu la prestation de serment du nouveau Président ‘fédéral’ américain, Joe Biden, le moment semble opportun pour mettre en exergue les différents modèles institutionnels possibles pour l’Union européenne (UE).

En rédigeant un troisième projet de traité constitutionnel, et non la Constitution européenne qui lui avait été demandée par le Conseil européen de Laeken en 2001, la Convention sur l’avenir de l’Europe présidée par M. Giscard d’Estaing aurait dû savoir que ce texte serait rejeté, comme les précédents l’avaient été en 1954 et en 1984, pour des raisons politiques, mais aussi parce qu’un tel texte est un oxymore.

Un traité est multilatéral et d’ordre externe à l’État. Une constitution fixe les droits fondamentaux des citoyens, les principes sur lesquels repose la légitimité du pouvoir politique et l’architecture générale des institutions; c’est un acte unilatéral de droit public interne, situé au sommet de la hiérarchie des normes juridiques de l’État. En tant que contrat social, elle amorce un processus d’unification des peuples, de formation progressive d’un esprit civique et d’une culture commune. En effet, l’existence d’un pouvoir politique central est nécessaire à la fondation de la « cité », de l’État.

Par manque de volonté politique et à cause d’approches juridiques inadéquates, les États européens n’ont jamais pu, depuis le discours de Victor Hugo au Congrès de la paix de 1849, s’unifier politiquement et militairement. Cela nous a engendré des dizaines de millions de morts et de blessés, des destructions horribles et un déclassement collectif.

L'indispensable fédéralisme

Pour unir l’Europe au XXIème siècle, quatre voies juridiques existent mais ni l’intégration tentée au sein de l’UE, ni la coopération au sein de l’OTAN ne sont parvenues en 70 ans à assurer notre sécurité et notre défense, ni permettre le contrôle continu et efficace des gouvernants par les citoyens.

Une confédération n’a que deux issues : soit elle se transforme en fédération, comme les États-Unis d’Amérique en 1787, la Suisse en 1848 ou l’Allemagne en 1949, soit elle se dissout, comme la Confédération des États Indépendants, la CEI héritière en 1990 de l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques, URSS.

Nous n’avons d’autre choix valable que le fédéralisme. Nos deux institutions fédérales, la Cour de justice de l’UE et la Banque centrale européenne le montrent, en remplissant leur mission. Par contre, la méthode intergouvernementale de l’UE a trop souvent montré ses limites, ses lenteurs et son inefficacité.

Pour qu'un processus de rassemblement d'États aboutisse durablement, il faut l’édifier autour d'un noyau dynamique. Malheureusement, les fédéralistes européens sont trop divisés. Les uns se disent réalistes, d’autres d’idéalistes. Certains visent la fraternité humaine au niveau mondial, d’autres n’envisagent que l’Europe. En 1948, lors du Congrès de l’Europe à La Haye, ce sont cinq types de fédéralistes qui se sont affrontés. Les technocrates inspirés par Monnet (1) partageaient avec les fédéralistes philosophiques ou intégraux (2) le projet de confier le pouvoir aux élites économiques, syndicales et intellectuelles. Les démocrates, menés par Spinelli, disaient vouloir une constitution sur le modèle américain ou suisse, mais ils ne l’ont jamais écrite. Les hommes politiques prônaient le parlementarisme. Les intergouvernementalistes étaient conduits par Churchill, qui ne plaidait plus à cette époque en faveur des États-Unis d’Europe, mais envisageait de simples comités intergouvernementaux ; il ne voulait pas de constitution en suivant le modèle du Royaume-Uni.

La définition et l'application du fédéralisme

Ces différentes conceptions perdurent plus de 70 ans plus tard même si un Denis de Rougemont avait parfaitement défini le fédéralisme (dans Malentendus tragiques et ridicules sur le sens du « fédéralisme » in Lettre ouverte aux Européens, Ferney-Voltaire, 1970) : il n’est ni l’unification au mépris des diversités, ni le refus de tout pouvoir central, le repli sur soi, voire le séparatisme mais bien la synthèse de l’union et de la diversité. Rougemont donnait du contenu à cette synthèse, grâce au principe de subsidiarité : chaque problème politique doit être réglé à l’échelon pertinent, compte tenu des ressources et des capacités disponibles, l’autorité supérieure ne pouvant intervenir que si elle est plus efficace.

Le vrai fédéralisme garantit l'unité́ des normes, des politiques et des actions dans les domaines d'intérêt commun, tout comme l’épanouissement des composantes, le développement régional ou local, l'éclosion d'initiatives et de synergies. Il est la forme d'organisation sociale la plus appropriée pour rassembler les Européens, pour conforter le grand espace économique tout en gardant ce qui fait notre richesse : la diversité́ des terroirs et des traditions, nos principes démocratiques et les droits de l'homme.

Kant dans La paix perpétuelle a montré que la diversité́ et les identités différenciées doivent être garanties, tout en exigeant la compatibilité́ des régimes politiques, en termes de structures, de normes de base et de pratiques. Une fédération valable naît et croît donc dans un espace de liberté́, de démocratie et de pluralisme, dans la multiplicité́ des idées, des cultures, des partis et des régions, dans un tissu social complexe et diversifié. Les États membres peuvent s'autogérer dans certains domaines et les identités particulières sont respectées : elles peuvent affirmer leurs différences tout en étant solidaires au sein de la fédération.

En 1990, c’est en vain que M. Kohl a plaidé pour le fédéralisme européen comme forme pertinente d’intégration politique supranationale. Mais François Mitterrand n’en aurait pas voulu. Une Union politique « aurait refermé nos déchirures internes, (elle) nous aurait apporté le partage d’un destin commun, destin qui implique des responsabilités communes de défense et de sécurité ». (3)

L'initiative revient aux petits États

Compte tenu des défis actuels, quelques États européens devraient déterminer quelle part de souveraineté ils veulent transférer aux États-Unis d’Europe, désigner une Assemblée constituante, puis adopter le texte rédigé par celle-ci. L’Allemagne devra mettre en question certains articles (23 et 24) de sa Grundgesetz et la France devrait accepter de partager son statut de membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU.

Une telle fédération européenne permettrait aussi de consolider la base industrielle et technologique de défense européenne du côté de la demande, pour améliorer la gouvernance au sein de l’UE et de l’OTAN. Ce sont probablement les petits États, qui se savent les moins souverains, qui doivent prendre l’initiative de constituer le noyau des Etats-Unis d’Europe.

1 Pour divers chercheurs (cf. Coralie Delaume, Europe, les États Désunis, Paris, Michalon, 2014), Monnet se méfiait de la politique, de la démocratie et du peuple qu’il jugeait versatile. Voulant la fin les États nations, trop guerriers, il pratiquait la méthode des petits pas, les liant entre eux par traités, pour leur retirer des compétences, secteur par secteur, pour limiter les souverainetés de façon quasi irréversible. N’ayant jamais été élu, mais marchand et banquier, fonctionnaire en France et international, il réduisait la politique à l’application par des institutions supranationales des règles fixées par les traités qui les fondent, ou établies par elles-mêmes.

2 La pensée fédéraliste philosophique ou intégrale est proche du personnalisme anticommuniste d’inspiration chrétienne. Elle est garante de solidarité, dispensatrice de présence des hommes; elle se manifeste en associant les efforts libres, en conjuguant les volontés, pour assurer et organiser la paix. Henri Brugmans, Panorama de la pensée fédéraliste, Paris, La Colombe, 1956; Robert Aron, Alexandre Marc, Principes du fédéralisme, Paris, Le Portulan, 1947.

3 Henri Bentégeat, « Quelles aspirations pour la défense européenne ? » in Álvaro de Vasconcelos (dir.), Quelle défense européenne en 2020 ?, Paris, IESUE, 3e éd., mars 2010.