Faut-il juger les politiques ? Ou mettre en place un référendum révocatoire en cours de mandat?

Vendredi 10 septembre, l'ex-ministre française de la Santé Agnès Buzyn a été inculpée à cause de sa gestion de la crise sanitaire pour mise en danger de la vie d'autrui. Faut-il juger les politiques pour les infractions susceptibles d'avoir été commises dans l'exercice de leurs fonctions et en rapport direct avec celles-ci ? Voici quelques éléments de réponse à cette question inhérente à toute démocratie (voir aussi LLB du 15/09/21).

Si oui, comment ? Et, en creux, comment éviter l’oscillation perpétuelle entre un double soupçon, celui de la remise en cause, par les politiques, de l’indépendance de la justice et celui de l’ingérence des juges dans la fonction politique ?

Du point de vue du citoyen, la situation créée par une éventuelle mise en examen d’Alain Maron, de Christie Morreale, ou de Maggie De Block, pourrait apparaître tout aussi préjudiciable à la justice (indéfiniment suspectée de vouloir instaurer une forme de gouvernement des juges, alors que ces derniers sont dépourvus de légitimité démocratique directe) qu’à la politique.

C’est de cette double impasse, politique et juridique, qu’il faut sortir au risque d’aggraver la défiance des citoyens envers les institutions, de dévitaliser, voire de paralyser l’action politique et d’en détourner ceux qui souhaiteraient y consacrer leurs talents.

En Belgique, c’est la cour d’appel qui juge la responsabilité pénale d’un ministre à raison des actes commis dans l’exercice de ses fonctions. Mais recourir au droit pénal pour sanctionner les éventuelles incompétences de tel ou tel ministre est d’abord un aveu d’échec des contre-pouvoirs démocratiques.

Limites des commissions d’enquête

Certes, divers parlements ont été rapidement saisis. Des commissions d’enquête, aux diverses chambres des représentants, ont fait apparaître l’état d’impréparation dans lequel se trouvaient nos diverses administrations de la santé. Elles ont bien identifié les responsabilités, mais, faute de pouvoir réclamer des sanctions, leur travail a surtout consisté à émettre des recommandations pour l’avenir. On touche aux limites des institutions de notre régime parlementaire.

L’inconvénient de toute commission d’enquête parlementaire ; c’est une justice politique de l’entre-soi : des politiques jugent, de manière décousue et lacunaire, la responsabilité politique de confrères sans jamais sanctionner.

Trois remarques

Pour renforcer la confiance des citoyens dans les institutions il faut que l’impéritie, l’incurie et le défaut d’anticipation des responsables gouvernementaux puissent être sanctionnés d’une façon ou d’une autre. Trois données fondamentales balisent le chemin à parcourir.

La première est d’ordre constitutionnel, à la source du principe de séparation des pouvoirs. Ériger des juges judiciaires en censeurs de l’action gouvernementale est une violation du principe cardinal du régime parlementaire selon lequel la seule et véritable responsabilité des gouvernants est politique et non pénale.

À la hauteur de leurs responsabilités ?

La deuxième est de nature juridique : l’action politique, hors le cas simple du comportement privé d’un ministre, n’exclut pas nécessairement la responsabilité pénale. En effet, le champ de la pénalisation de la société s’est considérablement étendu et vise désormais non seulement les faits volontaires, mais également les conséquences dommageables de faits involontaires, la responsabilité pénale s’appréciant alors à l’aune de l’imprudence, de la négligence ou du manquement caractérisé exposant autrui à un risque d’une particulière gravité qu’on ne pouvait ignorer.

En l’occurrence, il ne s’agit pas d’enquêter sur des malversations ou des conflits d’intérêts dans la conduite des affaires publiques. Il s’agit de savoir si, compte tenu des informations disponibles au cours de ces semaines cruciales, les bonnes décisions ont été prises au bon moment et si la vérité, ou plus exactement l’état des connaissances à un instant T, n’aurait pas été cachée aux citoyens pour de mauvaises raisons. Bref, de savoir si les personnes chargées de la politique de santé publique ont été à la hauteur de leurs responsabilités.

Risque du populisme pénal

La troisième donnée a une dimension sociologique : le nombre de plaintes contre des ministres déposées par des familles endeuillées qui, encouragées par leurs avocats, cherchent à imputer, par la voie pénale, la responsabilité de leurs souffrances aux gouvernants et décideurs publics, depuis le début de l’épidémie de Covid-19 (et tout récemment depuis les inondations meurtrières en Wallonie) en dit long sur la profondeur et l’intensité de la judiciarisation des rapports sociaux ; aujourd’hui, l’opinion publique exige qu’on lui rende des comptes.

Ce populisme pénal porte en lui le risque de voir les décisions politiques conditionnées par la nécessité de se protéger de la menace pénale. Ce faisant, il aboutit paradoxalement à encourager cette même inaction qui est souvent au fondement de ses poursuites. Qui osera, à l’avenir, mettre en place une campagne de vaccination si des ministres devaient être poursuivis au motif de possibles effets indésirables ?

Recall ou révocation d’un élu

Pour échapper à l'alternative entre prépondérance du politique ou prépondérance du judiciaire, pourquoi ne pas s'inspirer de la procédure états-unienne du Recall elections (scrutins de rappel) et imaginer un "référendum révocatoire" doté de garde-fous ?

Il s’agit d’une procédure, méconnue en Belgique, d’initiative populaire de révocation d’un élu, qui permet aux citoyens de retirer à la fois son mandat et de le remplacer avant le terme de son mandat : c’est un véritable contre-pouvoir démocratique.

Un tel dispositif politique aux mains des citoyens n’est pas exempt de risques et d’abus : instrumentalisation, instabilité des institutions, atteinte à l’indépendance des représentants, mais si on le dote de solutions procédurales bien calibrées ce mécanisme de mise en jeu de la responsabilité des élus, strictement encadré, ne fait peser aucun risque sur la démocratie représentative.

Le recall se distingue de l'impeachment dont la nature est avant tout juridico-pénale. Contrairement à ce dernier, le recall n'implique pas la tenue d'un procès sur la base d'une accusation pénale.

Le recall est un mécanisme à part entière de la démocratie représentative. S'éloignant de la démocratie directe, il n'a pas pour objet de conférer directement aux citoyens un pouvoir législatif ou d'initiative et ne remet pas en cause l'idée même de représentation.

De même, le recall n'est pas aux mains des chambres législatives et procède donc à un rééquilibrage du pouvoir entre les représentants et les représentés, ces derniers n'ayant plus à attendre les élections pour manifester leur mécontentement.

On apporte ainsi une réponse aux critiques récurrentes de la démocratie représentative : changement d’allégeance ou de ligne politique en cours de mandat, promesses non tenues…

>>> (1) Lire "Un ministre doit-il être pénalement responsable de sa politique ?"

>>> Titre et chapô sont de la rédaction. Titre original : "Covid-19 : responsabilité politique et contre-pouvoirs"