Que penser de la nouvelle Politique agricole commune ?

L’entrée en vigueur de la Pac 2023-27 signifie-t-elle un véritable changement de paradigme par rapport au passé ? Plusieurs points interpellent.

Contribution externe
Que penser de la nouvelle Politique agricole commune ?

Une carte blanche de Nicolas de Sadeleer, professeur ordinaire et chaire Jean Monnet à l’Université Saint-Louis.

La Politique agricole commune (PAC) célèbre ses 60 ans. Si elle a connu de nombreux bouleversements depuis 1962, ses principes structurants demeurent quasiment inchangés. Rares sont les politiques communautaires qui ont fait preuve d’une telle résilience. Alors que dans les années 70 et 80 la Pac représentait à elle seule les deux tiers du budget européen, la part des dépenses agricoles a continuellement décru. Cela étant dit, si on applique un critère financier, elle constitue toujours la politique la plus importante de l’UE. Attisant toutes les convoitises, cette politique dispendieuse constitue encore la pierre d’achoppement entre les États dépensiers, bénéficiaires des fonds agricoles, tels la France et la Belgique, et les États dits frugaux, soucieux de s’épargner des dépenses supplémentaires.

Les objectifs initiaux assignés à cette politique "commune" par l’ancien Traité de Rome de 1957, lesquels n’ont jamais vraiment été clarifiés et hiérarchisés, ont-ils été atteints ? Parvenue à garantir "la sécurité des approvisionnements" ainsi que "des prix raisonnables aux consommateurs" en s'appuyant sur la mécanisation de l'agriculture, la Pac constitue aujourd'hui un outil de premier plan ayant récemment contribué à assurer la sécurité alimentaire, mise en péril par la guerre en Ukraine. En tête de ces objectifs, l’accroissement de la productivité se conjugue mal aujourd’hui avec la protection du milieu naturel, comme l’atteste la chute drastique des populations d’insectes et d’oiseaux inféodés aux milieux agricoles (diminution depuis 1990 de moins 32 % des populations d’oiseaux sauvages). Même si elles se sont améliorées, les conditions d’élevage et d’abattage ne font toujours pas la part belle au bien-être animal. Sur un plan alimentaire, l’augmentation constante de l’agriculture biologique n’a pas enrayé la progression du surpoids et de l’obésité au sein de la population européenne (52%). Enfin, alors que la Pac devait depuis 1962 garantir "un niveau de vie équitable à la population agricole", les revenus des agriculteurs sont inférieurs de 40 % à la moyenne des autres secteurs.

Que prioriser?

À l’entrelacement "crise agricole, crise financière, crise de la sécurité alimentaire (vache folle, etc.)" s’ajoutent désormais les crises environnementale et climatique ainsi qu’une crise sociale aiguisée par la diminution progressive du nombre d’agriculteurs qui a pour corollaire une augmentation de l’agriculture intensive. Aujourd’hui, les priorités socio-économiques traditionnelles de cette politique (productivité, stabilité des prix, etc.) sont appelées à se conjuguer avec les différentes facettes de l’intérêt général (sécurité alimentaire au sens sanitaire du terme, bien-être animal, atténuation des risques liés au changement climatique). Cette conciliation relève-t-elle d’une gageure ? Quelles sont les tâches à prioriser ? En tout cas, la nouvelle Pac 2023-27, qui entrera en vigueur le 1er janvier, devra répondre aux attentes des citoyens tant en matière de santé, d’alimentation que de durabilité. Égrenant une noria d’objectifs généraux et spécifiques (parmi lesquels l’environnement et le climat), le Règlement (UE) 2021/2115 du 2 décembre 2021 devrait permettre à l’UE de relever les défis de la mutation de l’agriculture et de la sécurité alimentaire. Pour progresser dans cette voie, la promotion de l’agriculture biologique, de la lutte intégrée contre les organismes visibles et de l’agroécologie se révèle indispensable. Justifiée par la diversité des contextes locaux, les nouveaux régimes de financement, plus malléables, tendent à s’affiner, que l’on songe au choix des régimes de subsides facultatifs ou à l’attribution du financement. Ces leviers financiers ont également vocation à la durabilité et à la résilience de l’agriculture (compromise par le réchauffement), tout en garantissant la sécurité alimentaire. Aussi, 37 % des 40,4 milliards d’euros du premier pilier (paiements directs versés aux agriculteurs) et des 15,3 milliards d’euros du second pilier (développement rural) de la Pac seront réservés aux mesures vertes et au bien-être des animaux.

Un outil hybride et ambigu

À ce stade, deux questions interpellent. Tout d’abord, la souplesse des différents régimes de soutien financier. Si le Règlement 2021/2115 réclame davantage de subsidiarité, de flexibilité et de simplicité administrative que par le passé, il constitue néanmoins un cadre réglementaire commun. Définies à l’échelle de l’Union, les mesures écologiques qu’il prévoit (éco-régimes, mesures agro-environnementales et climatiques, agriculture biologique, zones à contraintes naturelles, etc.) doivent être mises en place en Belgique au moyen de 28 plans stratégiques nationaux (dont deux plans régionaux pour la Belgique) devant être approuvés par la Commission européenne. Un tel contrôle centralisé permettrait de préserver le caractère commun de la Pac, en évitant que la polyphonie de 27 politiques agricoles nationales différentes ne glisse vers la cacophonie.

Ensuite, la Pac réformée constitue une pièce essentielle de la mise en œuvre du Pacte vert pour l’Europe, lequel est censé assurer une transition juste vers une société neutre en carbone. Dans ce cadre, la stratégie européenne "de la fourche à la fourchette" de mai 2021 devrait servir de catalyseur au verdissement de l’agriculture. À titre d’exemple, alors que l’agriculture contribue actuellement à 10,3 % des émissions de gaz à effet de serre de l’UE, le financement de l’exploitation extensive devrait accroître la capture du carbone et permettre ainsi à la Belgique d’atteindre plus facilement la neutralité climatique d’ici 2050. Or dans quelle mesure la Commission européenne est-elle en droit d’appliquer aux projets de plans stratégiques nationaux les objectifs de diminution d’intrants (-20 %), de pesticides (-50 %), des ventes d'antimicrobiens (-50 %) ? Si elles sont drastiques, ces exigences ne sont pas contraignantes car elles ne sont pas reprises dans le règlement. Il y a là un rapport de force qui échappe au commun des mortels.

L’entrée en vigueur de la Pac 2023-27 signifie-t-elle un véritable changement de paradigme ? Aux objectifs écologiques qu’elle préconise s’opposent toujours des objectifs de compétitivité et de rendement qui font d’elle un outil hybride et ambigu. En outre, la marge d’appréciation importante réservée aux États membres quant au choix des mesures environnementales et climatiques – dont certaines se sont apparentées par le passé à du greenwashing – pourrait conduire à faire émerger une Europe à plusieurs vitesses environnementales.

Alors que l’été dernier sept plans stratégiques ont été approuvés par la Commission, les plans flamand et wallon sont actuellement instruits par la DG agriculture, celle-ci examinant si le niveau d’ambition affiché par les Régions est suffisamment élevé pour rencontrer les nombreux objectifs du règlement. Comme ils doivent être approuvés avant la fin de l’année, l’enjeu est de taille.