Une chronique de Catherine Xhardez, chercheuse en science politique à l'Université Concordia (Canada)

Que nous révèle la crise sanitaire sur le fonctionnement de l’État belge ? De manière imagée, l’État s’apparente à une machinerie complexe. Or, c’est lorsque ce système doit fonctionner à plein régime qu’il est possible d’évaluer non seulement sa capacité de résistance, mais aussi ses limites et certains blocages dans ses rouages. Comme pour d’autres États fédéraux (Allemagne, Brésil, Canada, États-Unis, etc.), la réponse de la Belgique face à la pandémie a largement été façonnée par son architecture fédérale. Cependant, des particularités du système belge compliquent d’autant plus la gestion d’une crise comme celle que nous vivons.

D’un point de vue institutionnel, par exemple, l’État fédéral belge a été pensé au départ pour favoriser l’autonomie de chaque niveau de pouvoir et éviter autant que possible les relations intergouvernementales. Cette absence de hiérarchie a non seulement entraîné le fait qu’aucun niveau de pouvoir n’est seul compétent pour gérer la pandémie et ses conséquences (1), mais a surtout révélé des difficultés de coordination entre les entités. Si l’autorité fédérale a endossé le rôle de gestionnaire de crise, elle a dû le faire dans un cadre original en faisant évoluer le Conseil national de sécurité (CNS), dont les prérogatives ont été élargies et auquel les entités fédérées ont été associées (2). Ainsi, l’autorité fédérale a préféré utiliser un outil qui n’apparaissait pas dans le mode d’emploi et l’a en plus transformé en y ajoutant de nouveaux paramètres. La coordination est aussi très complexe en raison de l’éclatement de certaines compétences, comme la Santé et ses neuf ministres. De plus, les soins de santé faisaient partie du dernier paquet de compétences transféré lors de la sixième réforme de l’État et la machine n’était pas encore rodée.

Du point de vue des acteurs, ce sont les partis politiques qui ont été les principaux artisans face à la crise, en particulier à travers le renforcement des exécutifs résultant des pouvoirs spéciaux. Or, les partis à mettre autour de la table sont nombreux. La Belgique se distingue ainsi par l’absence de partis fédéraux : les partis aussi sont scindés. Aujourd’hui, les formations politiques au pouvoir varient également selon les niveaux - il n’y a plus de coalitions dites "miroir". Il faut donc réunir un nombre important d’acteurs, très polarisés, autour de la table - ce qui ne s’est pas fait sans mal, malgré une "grande union" passagère. Le fédéralisme belge dit "consociatif" a longtemps reposé sur la capacité des élites (les "ingénieurs" de la Belgique fédérale) à créer du consensus ; or, cette capacité s’est récemment heurtée à des obstacles récurrents.

Comment dépasser ces difficultés ? C’est la question clé aujourd’hui. Une telle crise a un effet performatif pouvant amener à une amélioration de ce système. Par exemple, si cette crise a exposé au grand jour les conséquences de l’éclatement des compétences, elle pourrait initier un nouveau chapitre de la fédéralisation belge avec une répartition des compétences plus lisible et efficace pour les citoyens. Elle pourrait également permettre de clarifier les instances de concertation en temps de crise : comment et où se concerter dans l’urgence ? Les débats actuels sur le mandat politique (ou non) des ministres-Présidents des entités fédérées associés au sein du CNS démontrent la nécessité de répondre à cette question et d’avoir un organe aux prérogatives définies qui permette, dans une logique coopérative, de créer l’adhésion des différents segments de la communauté pour faire face à une crise. Au niveau des acteurs, il est indispensable de relancer la capacité de "compromis" des ingénieurs de l’État fédéral - c’est pourquoi certains proposent (depuis longtemps) de réformer le système des partis ou la manière dont on vote (3). Pour gérer l’après-crise, d’autres acteurs se distinguant par leurs compétences pourront être appelés en renfort : interlocuteurs sociaux, citoyens, organisations non partisanes, universités… Régulièrement des chercheurs proposent aussi de réimaginer les mécanismes démocratiques et le fédéralisme (réforme du Sénat, tirage au sort, commissions parlementaires mixtes, etc.). Si les blocages observés sont loin d’être nouveaux, cette crise pourrait catalyser l’énergie politique et sociale nécessaire à la transformation et, pourquoi pas, à la réinvention de la machine "Belgique".

(1) Frédéric Bouhon, Andy Joutsen, Xavier Miny et Emmanuel Slautsky, "La Belgique face au coronavirus : une période extraordinaire au regard du droit constitutionnel", BePolitix, avril 2020.

(2) Cette évolution s’est d’ailleurs opérée "en marge de la loi", voir : Julian Clarenne et Céline Romainville, "Le droit constitutionnel belge à l’épreuve du Covid-19", Jus Politicum, 23 avril 2020.

(3) Voir, par exemple, les travaux menés par le groupe Pavia ou l’initiative Re-Bel.