La Constitution belge est révisable. Mais elle n’est pas révisable à n’importe quelles conditions et selon n’importe quelles modalités. Toute révision du texte constitutionnel doit, en effet, obéir à une procédure définie par l’article 195 de la Constitution. Une des règles inscrites au cœur de cette procédure procède de la volonté de répartir les révisions constitutionnelles sur deux législatures : dans un premier temps, une liste de dispositions sont déclarées révisables, ce qui a pour effet d’entraîner une dissolution de la Chambre des représentants et du Sénat, donc des élections ; dans un second temps, les nouvelles Chambres législatives sont habilitées, avec le pouvoir exécutif, à modifier les dispositions figurant dans la déclaration de révision. Et uniquement celles-là. Il en est ainsi depuis 1831.

Aujourd’hui, les partis politiques assis autour de la table de la réforme de l’Etat se rendent compte que la mise en œuvre du volet institutionnel de l’accord de gouvernement passe par la révision de dispositions qui ne figurent pas dans la déclaration de révision adoptée en 2010 sous la précédente législature. On pense, par exemple, à la consécration d’un droit fondamental aux allocations familiales, au transfert de certaines compétences communautaires vers les régions ou encore à la création de décrets dits "conjoints".

Qu’à cela ne tienne. Puisque l’article 195 figure, lui, dans la déclaration, insérons-y une disposition transitoire dans le seul but de contourner l’obstacle constitutionnel. Le procédé est léger. Quand on négocie un accord de gouvernement, il y a une élémentaire prudence à s’assurer que tous les points de l’accord sont réalisables, notamment sur le plan juridique. Dans un Etat de droit constitutionnel, la Constitution a vocation à limiter l’arbitraire du pouvoir étatique. Par conséquent, les orientations politiques de la majorité en place doivent nécessairement céder devant les contraintes constitutionnelles. Et non l’inverse.

Certes, l’un ou l’autre élément a pu échapper à la sagacité des négociateurs et de leurs collaborateurs. Mais, en revanche, ils n’ont pas pu ignorer que la réforme envisagée de l’emploi des langues en matière judiciaire passe nécessairement par une modification constitutionnelle non prévue par la déclaration de 2010. Ce n’est là qu’un exemple.

Le procédé est maladroit. On ne sait que trop bien que, si l’article 195 de la Constitution a été soumis à révision, c’est afin de permettre au pouvoir constituant d’envisager une refonte globale et durable de la procédure de révision constitutionnelle, devenue largement inadaptée à l’évolution de la société belge. Certes, rétorquera-t-on, le pouvoir constituant est lié par la liste des dispositions soumises à révision, mais il n’est pas tenu de se conformer à l’esprit qui a présidé à l’insertion de telle disposition dans cette liste, de telle sorte qu’au moment de réviser, il jouit d’une autonomie totale.

Donc rien n’empêche l’insertion d’une disposition transitoire sous l’article 195. C’est sans doute exact sur le plan strictement juridique, mais le procédé ne pourra que susciter un profond désarroi dans le chef des citoyens. Comment, après cela, pourront-ils se départir de l’idée que, par des artifices, il est toujours possible de contourner des obstacles constitutionnels ? Ce qui pointe à l’horizon, c’est un risque de délégitimation de la notion même de Constitution. Le procédé est dangereux. Car, qu’on le veuille ou non, il aura la valeur d’un précédent.

A l’avenir, l’insertion de l’article 195 dans la déclaration de révision de la Constitution permettra au pouvoir constituant, en utilisant le même procédé, de modifier toute disposition qu’il jugera utile de modifier. Le danger est grand que, de la sorte, un des freins actuels de la procédure de révision soit régulièrement négligé sans jamais être remplacé par un autre dispositif de freinage. Ce qui est éminemment paradoxal, c’est que la majorité en place semble se refuser à initier un débat sur un remaniement global de la procédure de révision constitutionnelle, tout en usant d’un procédé qui démontre que cette procédure se heurte à une difficulté majeure : l’inévitable décalage entre les prévisions constitutionnelles faites avant les élections et les priorités constitutionnelles définies après les élections. Cette difficulté n’est pas nouvelle. Elle a déjà conduit à de regrettables dérapages dans le passé.

N’est-il pas temps de la résoudre définitivement ? Moult formules alternatives ont été imaginées dans le monde des constitutionnalistes. Elles ne sont pas nécessairement périlleuses pour les francophones. Les idées avancées à cet égard s’accordent sur au moins deux exigences fondamentales.

Un : une disposition constitutionnelle ne devrait pouvoir être révisée qu’à la suite d’un débat constitutionnel qui, loin d’être cantonné aux hémicycles parlementaires, doit s’étendre aux citoyens eux-mêmes. Deux : elle ne saurait être changée sur un coup de tête. Une formule concevable est celle de la seconde lecture différée. Une fois adoptée par la Chambre des représentants et le Sénat, la modification de la Constitution serait provisoire et ne serait considérée comme définitive qu’après un second vote par les deux mêmes assemblées. Ce second vote ne pourrait pas intervenir tout de suite, mais uniquement après une période minimale d’attente, de quelques mois. La formule est pratiquée en Italie. Il s’agit par là d’aménager un temps de réflexion, mais aussi d’expression, en impliquant les citoyens dans le débat constitutionnel.

Le débat serait d’autant plus fructueux qu’il porterait, non pas sur des articles ouverts à révision, mais sur des articles (provisoirement) révisés. Au surplus, le débat interviendrait pendant la législature, et non durant la campagne électorale, période au cours de laquelle les esprits sont absorbés par les enjeux politiques, sociaux et économiques liés directement au scrutin. Sans verser dans la voie rigide du référendum constituant, la formule a l’avantage d’éviter la précipitation tout en montrant que la démocratie ne se satisfait pas d’une mobilisation citoyenne limitée aux seules échéances électorales. A ces deux exigences fondamentales, s’ajoute une troisième, liée aux particularismes du fédéralisme en Belgique : le groupe linguistique le plus nombreux ne doit pas pouvoir imposer sa volonté au groupe linguistique le moins nombreux, spécialement lorsqu’il y va de la Constitution. La bipolarité de l’Etat fédéral belge répugne à une vision tyrannique de la démocratie, où le groupe majoritaire profite de son poids électoral pour imposer sa volonté au groupe minoritaire.

Une solution consisterait à exiger que la révision d’une disposition constitutionnelle recueille, non seulement la majorité des deux tiers au sein de chaque assemblée, mais également une majorité au sein de chaque groupe linguistique. Il est illogique d’exiger une telle "majorité linguistique" pour les lois spéciales, et pas pour les modifications constitutionnelles. D’autres formules sont concevables. Toutes nous ramènent à la même interrogation : ne serait-il pas plus rationnel de s’engager, une fois pour toutes, dans la voie d’une réforme définitive de l’article 195 de la Constitution, au lieu de recourir à un bricolage juridique qui apporte de l’eau au moulin des partis extrémistes ?