Une carte blanche de Nicolas de Sadeleer, Professeur ordinaire, chaire Jean Monnet, Université Saint-Louis - Bruxelles.

La montée en puissance de l’illibéralisme dans certains États d’Europe centrale paraît remettre en cause la valeur fondatrice de nos démocraties, l’état de droit. Une ligne de fracture séparerait-elle désormais l’Europe de l’Est de l’Europe occidentale, plus attachée à une interprétation libérale de cette valeur ? Devenues monnaie courante, les passes d’armes judiciaires qui opposent les institutions de l’Union et certains pays d’Europe centrale (Hongrie, Pologne, Slovaquie, Tchéquie) pourraient faire craindre une véritable rupture. D’un côté, plusieurs États membres contestent régulièrement devant la Cour de justice de l’UE des législations communautaires (lutte contre la pollution atmosphérique, choix énergétiques, travailleurs migrants, relocalisation des demandeurs d’asile, armes, etc.) au motif qu’elles empiètent sur leur souveraineté nationale. De l’autre, gardienne des traités, la Commission européenne a obtenu à plusieurs reprises gain de cause contre ces États devant la même Cour, au motif qu’ils avaient porté atteinte à l’indépendance de leurs juridictions (réduction brutale et non graduelle de l’âge de la retraite des juges, etc.). Pourrait-il y avoir une démocratie sans que la séparation des pouvoirs soit garantie ?

À cela s’ajoutent en toile de fond les difficultés qu’éprouvent tant la Commission que le Parlement européen à mettre en œuvre les mécanismes préventifs et de sanction du respect de cette valeur à l’encontre de la Hongrie et de la Pologne. Ces difficultés s’expliquent par le fait que les concepteurs de ces mécanismes avaient davantage à l’esprit un coup d’État militaire que tout le monde se serait empressé de condamner qu’une dégradation lente de l’état de droit, laquelle est particulièrement difficile à cerner.

La condition du plan de relance

Or, dépourvue d’un mécanisme de contrôle et de sanction, une telle valeur ne serait que de la poudre aux yeux. Devant les difficultés de condamner la Hongrie et la Pologne conformément aux mécanismes prévus par les traités, le trinôme Commission européenne, Conseil de l’Union et Parlement européen ont prévu de conditionner l’octroi de subventions (360 m. €) et de prêts (312,5 m. €) visés dans le plan de relance Next Generation EU à la protection des intérêts financiers de l’Union et au respect de l’état de droit. Faut-il voir dans cette conditionnalité un triomphe de façade ou, au contraire, l’amorce d’un véritable contrôle des États d’Europe centrale par Bruxelles ? C’est ici que les choses se corsent. Davantage qualitative que quantitative, cette conditionnalité prévue dans un acte législatif adopté par le Parlement et les ministres, et appelée à être exécutée par la Commission, ne pouvait que susciter l’ire de la Pologne et de la Hongrie. La menace que fait peser une telle conditionnalité (décidée conjointement par le Parlement et les 27 ministres à la majorité qualifiée) sur la manne budgétaire qu’ils devraient obtenir, ces deux États opposèrent leur veto à l’adoption du nouveau cadre budgétaire et à l’emprunt de 750 milliards €, décisions qui nécessitent l’unanimité. D’aucuns se sont empressés de dénoncer un chantage éhonté de leur part.

On ne peut donc que se féliciter des efforts acharnés de la diplomatie allemande qui ont permis de débloquer la situation ce 11 décembre. Grâce à l’aval du Conseil européen, le Parlement européen et le Conseil des ministres sont parvenus, le 16 décembre, à rassembler les différentes pièces du puzzle budgétaire qui permettra d’alimenter les fonds européens devant venir à la rescousse d’économies nationales exsangues. Il s’agit incontestablement d’un coup de maître : grâce à sa notation AAA, la Commission est en effet mieux placée pour emprunter les 750 milliards € que le Portugal, dont la notation est de BB +.

L’aptitude du Conseil européen à surmonter les crises existentielles de ses membres confirme à nouveau son rôle moteur dans la dynamique européenne. En ayant trouvé des solutions aux crises à répétition (financière, budgétaire, Grexit, migratoire, Brexit, pandémie), cette institution a permis aux États membres de faire le choix de la solidarité et non du repli sur eux-mêmes.

L’équilibre des pouvoirs

Alors que les cendres sont encore fumantes, la décision du Conseil européen du 11 décembre "conditionne" la mise en œuvre par la Commission du règlement "conditionnalité" à un arrêt de la Cour de justice de l’UE, laquelle sera sans doute saisie d’un recours en annulation de la part d’un État contestant le choix de sa base juridique. Après la tragédie, la farce ? En principe, la législation de l’Union bénéficie d’une présomption de légalité. Le fait que des États, comme la Pologne, soient mis en minorité au sein du Conseil des ministres ne renverse pas cette présomption. Ensuite, étant donné que la Cour de justice a interprété de manière large l’état de droit, on devrait s’attendre au rejet d’un tel recours.

Composé des 27 chefs d’État et de gouvernement, le Conseil européen se situe à l’interface de la sauvegarde de la souveraineté nationale (l’Europe des États) et de l’approfondissement de l’intégration européenne (l’Europe institutionnelle). Institution de l’Union, ce conseil est à l’écoute des intérêts étatiques qui ne sont pas nécessairement favorables à l’intégration européenne. Depuis sa création en 1974, il se livre ainsi à un jeu d’équilibriste cherchant tantôt à amadouer les États réticents à davantage d’Europe, tantôt à galvaniser l’Europe institutionnelle. En tant qu’instance politique suprême, il ne peut adopter des actes contraignants. Aussi, sa décision de suspendre la mise en œuvre, par la Commission européenne, de la procédure de conditionnalité s’avère contraire au principe d’équilibre institutionnel et viole les traités constitutifs.

En doublant son budget, l’Union va enfin pouvoir avancer à pas de géant. Mais fallait-il remettre en cause l’équilibre des pouvoirs pour garantir le respect de l’état de droit dans la mise en œuvre du plan de relance ?

Titre, chapô et intertitres sont de la rédaction. Titre original : "Un budget européen hors norme impose-t-il la mise au frigo de la conditionnalité ‘état de droit’?"