Des clauses de confidentialité exigeant que les conditions du prêt, voire l’existence du prêt lui-même, soient gardées secrètes, des garanties de remboursement imposées en dehors des règles internationales, des clauses liant le prêt au soutien à la Chine dans les instances internationales… Deux instituts de recherches et deux ONG (1) ont publié, le 31 mars, un lourd rapport intitulé «Comment la Chine prête», mettant à jour les conditions des prêts consentis par la Chine, plus grand créancier au monde, à des Etats étrangers. 

Les chercheurs se sont procuré 100 contrats passés entre la Chine et 24 pays en développement situés en Afrique, Asie, Océanie, Europe de l’Est, Amérique latine et Océanie depuis vingt ans, majoritairement signés par la China Eximbank et la China Development Bank, pour un total d’environ 30 milliards d’euros. Pour l’économiste Jean-Joseph Boillot, auteur d’Utopies made in Monde, le sage et l’économiste (Odile Jacob), Pékin reproduit les travers de l’aide au développement développés par les puissances occidentales jusqu’aux années 80.

Que nous apprend ce rapport ?

Même si ce n’est qu’une partie des milliers de contrats de prêts signés par la Chine, l’échantillon étudié par les organismes qui ont réalisé l’étude, dont le Kiel Institute, une référence en matière d’économie mondiale, est robuste et assez représentatif, et les conclusions des chercheurs reflètent ce que l’on peut observer sur le terrain. Les chercheurs décrivent des conditions de financement opaques que l’on connaît bien, puisqu’elles étaient pratiquées par les pays développés depuis les années 50 jusqu’à la crise de la dette, dans les années 70 et 80. 

La Chine a donc mis en place une diplomatie d’influence pratiquée couramment dans le passé par les puissances occidentales, notamment par les Etats-Unis ou la France, en profitant d’une asymétrie entre débiteur et créditeur. Les taux sont assez proches des taux pratiqués par le reste du monde, en général 2 % sur 20 ans. En revanche, les conditionnalités sont, elles, largement utilisées par la Chine pour lui donner des avantages compétitifs, économiques et diplomatiques considérables.

Quelles sont les conditions de prêts problématiques ?

D’abord les clauses de confidentialité, car elles empêchent de mesurer l’ampleur de l’endettement extérieur d’un pays. Ensuite, les clauses collatérales qui prévoient le contrôle des revenus d’exploitation de l’opération qui a été financée sont problématiques. Par exemple, pour une autoroute financée par un emprunt chinois, il peut être exigé que les recettes des péages reviennent au créancier. Or, les règles du financement international imposent désormais de séparer les opérations de prêt des opérations de recettes.

En outre, les créanciers exigent, dans la majorité des cas, que l’ensemble du contrat, à la fois le prêt et les recettes, soit exclu du Club de Paris, un mécanisme de restructuration collective de dettes créé en 1976 auquel n’appartient pas la Chine. En cas de défaut de paiement d’un Etat, les prêts chinois ne seront donc pas concernés par une opération de restructuration qui réduirait, par exemple, de 50 % le montant de la dette globale. Enfin, si l’on en croit les chercheurs, des clauses d’annulation ou de restructuration autorisent la Chine à influencer la politique domestique et internationale du pays débiteur. Ce qui rappelle les "prêts liés"que la France a elle-même pratiqués, par exemple avec le Niger, jusqu’à récemment. Les Etats-Unis avaient été jusqu’à négocier des droits d’intervention militaire dans les pays débiteurs, comme au Panama, en 1989, et le Brésil, par exemple, avait dû s’engager à garder secret le montant de ses emprunts.

Les conditionnalités ont-elles été abandonnées par les pays occidentaux ?

Les pays développés ont abandonné le principe de l’«aide liée» suite à la crise de la dette africaine dans les années 80 et 90, et ne posent désormais que des conditionnalités autorisées par le système international, comme le respect de l’environnement. Or, on voit que les Chinois négocient des conditionnalités bilatérales, contrat par contrat, avec des clauses de recouvrement du prêt par aliénation de la propriété. Le Sri Lanka, incapable de rembourser un emprunt, a dû ainsi transférer le contrôle du port de Hambantota à un opérateur chinois. Les conditionnalités politiques sont aussi très importantes, puisque la Chine demande aux pays de ne pas prendre sans son accord des mesures de politique intérieure sur les infrastructures financées. Un gouvernement élu s’engage ainsi, par exemple, à ne pas supprimer les péages.

Quant à la politique extérieure, on savait que la rupture des relations diplomatiques avec Taïwan était exigée des Etats qui acceptaient un prêt de Pékin. On a désormais la preuve que les contrats exigent que les pays débiteurs ne s’opposent pas à la Chine dans les instances internationales. Ce qui expliquerait que 46 pays ont soutenu la politique de la Chine menée au Xinjiang contre les Ouïghours cette année aux Nations unies. Le gouvernement chinois défend donc le multilatéralisme quand ça l’arrange, mais le bilatéralisme reste la règle. Elle reprend de manière caricaturale ce que faisaient les pays développés.

Ce retour en arrière est-il viable ?

La Chine se justifie en disant qu’elle arrive bien après les autres. Mais en reprenant le principe de l’aide liée, en profitant de son asymétrie de puissance pour imposer des clauses jugées abusives à des pays parfois isolés ou en difficulté, elle est en train d’expérimenter les mêmes effets pervers politiques et économiques qui avaient conduit à l’échec de l’aide au développement. On découvre peu à peu que des pays, comme l’Angola ou l’Ethiopie, sont dans des situations très difficiles. Les clauses cachées apparaissent au grand jour, et les peuples s’indignent en découvrant les richesses que leurs gouvernements ont cédées pour un impact souvent très peu palpable, tant la Chine a distribué de prébendes à des classes politiques corrompues. Au Kenya, le débat fait rage après que l’on a appris que le port de Mombasa pourrait passer sous contrôle chinois à cause d’un emprunt destiné à financer une ligne de chemin de fer, et en Zambie, le contrat signé avec les Chinois sur l’exploitation du cuivre est devenu le sujet numéro un de la campagne électorale. Tout le long des Nouvelles Routes de la soie, les cas de non-repaiement se multiplient, et avec eux des confrontations politiques qui inquiètent beaucoup Pékin.

(1) Georgetown Law and Peterson Institute for International Economics, Kiel Institute for the World Economy, Center for Global Development et AidData