Accusés régulièrement de saper les valeurs démocratiques, la Hongrie et la Pologne s'opposent à un mécanisme qui permettrait de les priver de fonds européens en cas de violations de l'Etat de droit (justice indépendante, politique anti-corruption, etc.). Ce mécanisme a déjà été approuvé à la majorité qualifiée des Etats membres.

En représailles, Budapest et Varsovie opposent leur veto à la décision permettant de financer le plan de relance européen (750 milliards d'euros), qui requiert l'unanimité des 27, puis l'approbation des parlements nationaux. Or, le plan de relance est lié au budget pluriannuel européen pour 2021-2027 (1 074 milliards) qui exige également l'unanimité des Etats.

Le budget pour la seule année 2021 a été approuvé vendredi par les eurodéputés et la présidence allemande de l'UE, mais il ne pourra être mis en oeuvre que si le cadre pluriannuel est lui aussi approuvé.

La Pologne ouvre la porte, pas la Hongrie

Beaucoup espèrent que la situation se débloquera au plus tard au sommet des 27 les 10 et 11 décembre, par exemple via une déclaration politique qui garantirait noir sur blanc un usage "non arbitraire" du mécanisme. Elle rappellerait qu'il est limité aux entorses à l'Etat de droit ayant des conséquences budgétaires et permet aux pays visés un recours devant la justice européenne.

La Pologne a indiqué cette semaine pouvoir se satisfaire d'une telle déclaration. Elle présente l'avantage de ne pas imposer un retour sur le compromis budgétaire déjà conclu entre la présidence allemande de l'UE et les eurodéputés. En revanche, la Hongrie ne montre aucun signe de fléchissement.

Les eurodéputés refusent de rouvrir le débat sur le mécanisme de l'Etat de droit. Il pourra s'appliquer pour tous les versements européens dès l'ultime feu vert du Parlement, même si le nouveau budget est toujours bloqué.

Un budget d'urgence inédit

Si aucune solution n'est trouvée sur le budget pluriannuel, l'UE se préparera alors au déclenchement "automatique" d'un budget d'urgence dit des "douzièmes provisoires" au 1er janvier : les enveloppes du budget 2020 seraient reconduites sur base mensuelle... sans pouvoir dépasser les fonds prévus dans le projet de budget 2021.

La situation, prévue par les traités, serait inédite. Bien que des budgets d'urgence aient déjà été activés en 1980, 1986 et 1988, cela ne s'est jamais produit à la fin d'un budget pluriannuel, avec des programmes européens arrivant à expiration.

En pratique, les versements directs aux agriculteurs dans le cadre de la PAC, le salaire des fonctionnaires européens et l'aide humanitaire se poursuivront sans interruption (ce sont des programmes sans date d'expiration).

Mais pour les autres programmes comme les fonds structurels et régionaux, Erasmus ou la recherche, il n'y aura pas de nouveaux financements faute d'approbation du budget à long terme. Seuls les engagements contractés avant 2021 seront honorés, et les nouvelles initiatives (transition énergétique, recherche...) ne pourront pas être lancées.

Selon la Commission, le budget annuel serait réduit de 25 à 30 milliards d'euros (sur environ 160 milliards). Un contrecoup sur l'économie lié au Brexit et à la pandémie. Les "rabais" concédés à certains Etats seraient annulés.

Parallèlement, un nouveau budget 2021 sera préparé (il peut être adopté par majorité qualifiée), sur la base des plafonds du précédent cadre budgétaire pluriannuel.

Des solutions à 25 envisagées

Problème de taille : dans le cadre du budget d'urgence, le plan européen de relance post-Covid resterait bloqué, faute d'un feu vert des 27 pour permettre à la Commission d'emprunter sur les marchés pour le financer.

Du coup, les autres Etats réfléchissent à des "solutions alternatives" pour contourner la Pologne et la Hongrie.

Deux scénarios inédits sont étudiés : un accord intergouvernemental hors UE qui supposerait un mécanisme entièrement nouveau, et tout emprunt commun pour le financer irait gonfler l'endettement des seuls Etats participants.

Ou par le biais d'un accord dit de "coopération renforcée", soumis cette fois au droit européen et reprenant le plan de relance dans ses grandes lignes.

Mais un accord à plusieurs, quel qu'il soit, sera techniquement et politiquement très compliqué et pourrait alimenter le risque de désunion après le Brexit. "On ouvrirait la boîte de Pandore", s'inquiète une source parlementaire.