Qui va payer la dette publique belge ?

Une chronique signée Eric Dor, directeur des études économiques à l’IESEG School of Management.

Qui va payer la dette publique belge ?
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Contribution externe

La dette publique belge, au sens de Maastricht, a augmenté de 49,360 milliards et atteint 516,321 milliards d’euros en 2020. Cette augmentation correspond essentiellement au déficit public colossal de 45,817 milliards en 2020, dont 31,463 milliards pour l’administration nationale, 1,050 milliard pour la sécurité sociale, 12,647 milliards pour les régions et communautés et 27 millions pour les communes et provinces.

Une telle dette publique, qui représente maintenant 115,1% du produit intérieur brut, suscite des craintes. Les questions fréquentes sont comment on va la rembourser et qui va payer pour cela, sous forme d’augmentations d’impôts ou de diminution de prestations sociales. Ces interrogations méritent un examen rigoureux pour vérifier si elles sont fondées.

D’abord, le concept même de remboursement est inadapté et ambigu pour une dette publique. En langage courant, rembourser une dette se comprend en effet comme la réduire progressivement. Ce serait comme un emprunteur privé qui rembourse un prêt à la consommation par mensualités, jusqu’à être complètement désendetté. Mais un gouvernement échappe à la contrainte de devoir être désendetté à un certain horizon. Il est donc rare que des pays réduisent leur dette publique, parce que cela requiert de dégager un surplus budgétaire, donc un excédent des recettes d’impôt sur les dépenses, ce qui implique une politique impopulaire d’austérité. Les prêteurs sont bien sûr remboursés lorsque leurs créances sur le gouvernement arrivent à maturité, mais avec de l’argent emprunté par celui-ci à de nouveaux investisseurs, ou les mêmes s’ils souhaitent renouveler leur position. La dette publique est donc renouvelée, ou roulée, plutôt que « remboursée ».

Mais à quelle condition est-il possible de rouler la dette publique indéfiniment ? Cela requiert de garder la confiance des investisseurs. Ceux-ci acceptent de prêter à un pays, à des taux d’intérêt normaux, aussi longtemps qu’ils sont persuadés que lorsque leurs obligations arriveront à maturité, le gouvernement trouvera aisément d’autres investisseurs pour lui prêter de quoi les rembourser. Si cette confiance se dégrade, les investisseurs sont réticents à prêter, sauf à des taux trop onéreux. C’est alors que le gouvernement serait contraint de réduire la dette au prix d’une politique d’austérité budgétaire très sévère.

Pour garder la confiance des investisseurs, une condition impérieuse est de s’engager de manière crédible à stabiliser la dette publique en pourcentage du PIB. En 2021, la dette publique belge pourrait encore monter à 117% du PIB. Mais serait-il alors possible, au cours des années suivantes, de veiller à ce que la dette publique reste inférieure ou égale à cette proportion du PIB ? La réponse est que c’est possible sans austérité aussi longtemps que la BCE contraint les taux d’intérêt à rester très bas.

Chaque année, les intérêts payés sur la dette belge sont ceux payés sur toutes les obligations encore en circulation, émises dans le passé à des moments et des taux différents. La politique monétaire de la BCE a permis une baisse continue des taux d’intérêt auxquels la Belgique emprunte. Depuis quelques années les taux sur les nouvelles obligations émises sont même négatifs jusqu’à certaines échéances. Le taux moyen payé sur l’encours de la dette a donc fortement diminué. Alors qu’il était encore de 4,78% en 2008 lors de la crise financière, il s’est réduit à 1,86% en 2020. Et il va encore baisser, aussi longtemps que d’anciennes obligations arrivant à maturité sont remplacées par de nouvelles, émises à un taux inférieur aux leurs. Une obligation à 10 ans, émise par la Belgique en 2011 à 4,25%, peut être remplacée maintenant par une nouvelle à un taux de -0,019%.

En 2022, le taux d’intérêt moyen payé sur l’encours de la dette belge pourrait être de 1,4%. Une croissance nominale du PIB de 3,5% est une hypothèse plausible, puisque c’est la moyenne observée depuis le lancement de l’euro jusqu’en 2019. Pour stabiliser la dette publique à 117%, il suffit alors de plafonner le déficit primaire à 2,37% du PIB. Le déficit primaire est l’excédent des dépenses publiques, hors charges d’intérêt, sur les recettes. Cela implique que le déficit global, y compris les charges d’intérêt, pourrait être de l’ordre de 3,9% du PIB. Il serait possible de continuer ainsi, sans austérité, au cours des années ultérieures, à condition que les taux restent très bas.

Les investisseurs garderaient confiance avec une dette ainsi stabilisée. Même si cette dette est énorme, les charges d’intérêt se sont réduites à 1,9% du PIB et vont encore diminuer, alors que c’était 9% en 1995. Qui s’inquiéterait d’une dette qui coûte si peu ?

Ce scénario optimiste nécessite toutefois que les pays de l’Union Européenne réforment le pacte de stabilité pour autoriser la permanence de dettes aussi grandes. Il va y avoir des dissensions au départ mais tous les gouvernements doivent comprendre que pour réduire la dette en proportion du PIB, l’austérité serait contreproductive. Il convient de doper la croissance.

Bien sûr les taux d’intérêt des nouvelles obligations émises peuvent remonter. Mais aussi longtemps qu’ils restent inférieurs à ceux des anciennes obligations qui arrivent à maturité, le taux moyen sur la dette va continuer à diminuer. Il faudrait, pour le hausser, une augmentation de plusieurs pourcents des taux offerts sur les nouvelles obligations émises, ce qui est très peu plausible. Et même quand le taux moyen commencera à monter, il partira d’un niveau tellement bas qu’il restera longtemps inférieur à la croissance nominale. C’est si le taux moyen sur la dette dépassait la croissance nominale que la Belgique serait obligée de dégager un surplus budgétaire primaire pour continuer à stabiliser la dette publique en proportion du PIB. Alors il faudrait augmenter les impôts ou réduire les dépenses. Mais c’est heureusement une perspective très lointaine et surtout incertaine.