Sans réforme ad hoc, exiger un permis pour du coliving est illégal

Bruxelles-Ville, Saint-Gilles et Ixelles ont édicté des lignes de conduite pour encadrer le coliving. Une opinion d'Ulrich Carnoy, avocat et cofondateur du cabinet Carnoy.

Les 65 chambres aménagées dans le Passage du Nord par la société Cohabs d’ici 2022 formeront l’un des plus grands espaces de coliving de Belgique au cœur de la capitale.
©Cohabs
Contribution externe

Le coliving consiste à installer un habitat partagé, dans un immeuble d’habitation, avec la particularité que le nombre de chambres — et donc d’occupants — est généralement supérieur à celui d’origine. Ces colocations professionnelles, souvent conçues et/ou gérées par des sociétés spécialisées, proposent des formules "tout compris" (incluant un logement entièrement équipé, et souvent un service de maintenance et de réparation, un service de nettoyage, un service d’assistance numérique, etc.) à un prix logiquement plus élevé que celui du marché de la colocation traditionnelle.

Le succès du coliving est sans cesse grandissant. La Région de Bruxelles-Capitale compte déjà à son actif 164 coliving, soit 1.510 chambres avec une concentration dans le sud-est de Bruxelles, principalement dans les Communes d’Ixelles, Saint-Gilles et Bruxelles-Ville. Ce concept séduit les étudiants et les jeunes actifs, qui ont de plus en plus de mal à se loger seuls à moindre coût, ou qui préfèrent simplement vivre en communauté. Quant aux bailleurs, ils voient dans le coliving l’opportunité de percevoir des revenus locatifs importants (vu la multiplication des chambres), les immeubles étant pleinement exploités.

Valeur juridique

Il n’existe pourtant pas de règle urbanistique relative au coliving. A Bruxelles, des réformes sont toutefois en cours. Un permis d’urbanisme devra être obtenu pour réaliser une colocation et/ou un coliving dans un bien, mais il s’agira également de respecter des normes d’habitabilité spécifiques pour organiser l’habitat partagé (ces normes seront prescrites par le nouveau Règlement Régional d’Urbanisme (RRU) qui sera intitulé "Good Living" et qui est attendu pour mi-2023).

Dans l’attente, plusieurs communes — Ixelles, Ville de Bruxelles et Saint-Gilles — ont voulu prendre les devants et ont adopté courant juin 2021 des "recommandations" (quasi identiques) qui édictent des lignes de conduites à suivre pour réaliser du coliving. L’objectif consiste à guider l’autorité communale dans l’instruction des demandes de permis d’urbanisme portant sur des projets de coliving, dans l’attente de l’entrée en vigueur des réformes en cours. La Région de Bruxelles-Capitale réfléchit également à l’élaboration de "recommandations" applicables sur tout le territoire régional.

Il est important de préciser que des recommandations sont de simples directives et ne sont donc pas réglementaires. La commune n’est donc pas obligée de s’y référer. Dans tous les cas, elle doit motiver sa décision de manière adéquate eu égard au "bon aménagement des lieux", notion cardinale en droit de l’urbanisme. Si la commune décide d’octroyer un permis, elle peut toujours l’assortir de conditions. Ces conditions pourront être un moyen pour la commune de lutter contre des types de colocations non désirés, en ligne de mire le coliving. La valeur juridique des recommandations est donc théoriquement faible mais en pratique forte, car elles traduisent la conception de ces communes du bon aménagement des lieux.

Permis d’urbanisme

Selon les recommandations, la transformation d'un logement unifamilial — ce qui ne vise pas tout immeuble d'habitation — en un logement de type coliving comportant un minimum de 5 chambres (Ville de Bruxelles et Saint-Gilles) et 8 chambres (Ixelles) "constitue un changement de destination de l'immeuble et est soumis à permis d'urbanisme".

Avant toute chose, exiger un permis d’urbanisme par le biais de recommandations ou lignes directrices n’est pas légal. A Bruxelles, une commune ne peut imposer un permis d’urbanisme qu’en adoptant un règlement communal d’urbanisme (RCU) ou en adaptant un RCU existant (en Région wallonne, seule une délibération du conseil communal peut exiger un permis d’urbanisme). Dans les textes actuellement en vigueur, un permis d’urbanisme ne doit pas être préalablement obtenu pour réaliser un coliving dans une maison monologement ou unifamiliale.

Il faut aussi noter que dans une affaire très récente (CoHoming Cheval d'Argent), le tribunal de première instance francophone de Bruxelles a jugé que la transformation d'un immeuble d'habitation en coliving (accueillant 9 cohabitants) ne constituait pas un changement de destination soumis à permis d'urbanisme. Cela dit, la pertinence de cette jurisprudence est à relativiser car en l'espèce, le permis de bâtir (1996) visait la destination de "logement" et un parking, ce qui n'est pas aussi précis qu'une destination de maison "unifamiliale".

Toute maison unifamiliale est un immeuble d’habitation mais tout immeuble d’habitation n’est pas une maison unifamiliale. C’est sans doute cette jurisprudence qui a amené la Ville de Bruxelles et les Communes de Saint-Gilles et Ixelles à ne viser dans leurs recommandations, comme changement de destination soumis à permis d’urbanisme, que la transformation d’un logement "unifamial" — et non tout immeuble d’habitation — en logement de type coliving (pour rappel, avec un minimum de 5 chambres pour la Ville de Bruxelles et la Commune de Saint-Gilles et 8 chambres pour la Commune d’Ixelles).

En cas de travaux

Les recommandations énoncent que la nature des travaux pour aménager un immeuble unifamilial en coliving, même si ceux-ci ne sont pas structurels et relèvent de simples aménagements intérieurs dispensés de permis d'urbanisme (travaux de cloisonnement, de sanitaires, etc.), "tend à modifier le type d'habitation et son affectation", que "les travaux engendrés ne permettent pas de revenir vers une utilisation d'une maison unifamiliale classique". Il est vrai que si des travaux d'aménagement intérieur importants sont réalisés (pose de nombreuses cloisons, sanitaires, etc.) pour transformer une maison unifamiliale en grand coliving, le caractère réversible de l'opération fait manifestement défaut : le retour à la situation initiale (unifamiliale avec le nombre de chambres et salles d'eau d'origine) impliquera la réalisation de travaux de remise en pristin état (principalement, de démolition).

Toujours est-il que les trois Communes fixent un nombre de chambres à partir duquel un permis est requis pour aménager un coliving dans une maison unifamiliale. Plutôt que de raisonner en nombre de chambres ou d’occupants, il me paraît plus judicieux de tenir compte du gabarit de l’immeuble et de ses possibilité d’exploitation. Chaque immeuble est en effet différent. Il n’est par exemple pas logique d’imposer un permis à une grande unifamiliale (R+4 ou R+5) située au parvis de Saint-Gilles si l’immeuble est initialement conçu pour une dizaine de personnes (à l’époque, personnel de maison compris). Ce serait même contraire à la situation de droit si les plans joints au permis et cachetés par la commune révèlent la configuration intérieure du logement, avec un nombre important de chambres autorisé.

Ulrich Carnoy, avocat et cofondateur du cabinet Carnoy.
©D.R.

Dans la pratique, soit le bailleur d’une grande maison unifamiliale exploitera pleinement son bien et prendra le risque de louer toutes les chambres sans permis d’urbanisme (procédure longue et incertaine), soit il sacrifiera une ou plusieurs chambres pour ne louer qu’à des groupes de quatre (Ville de Bruxelles et Saint-Gilles) ou sept (Ixelles) personnes. Cela aura inévitablement pour effet de faire grimper les prix, alors que le coliving s’inscrit justement dans une optique de mutualisation des coûts (supportables). Si une limite en terme de nombre de chambres doit être retenue, certains diront qu’un permis d’urbanisme ne doit être exigé que pour les grands coliving, par exemple à partir de 12 chambres. En-dessous de ce seuil, le projet n’est pas rentable (dépôt de la demande, instruction, permis généralement délivré avec des conditions dont la mise en œuvre implique un certain coût, risque de refus).

Un cadre juridique est nécessaire mais ne doit pas ralentir voire mettre en péril le développement du marché du coliving. En tout état de cause, une commune ne peut édicter, par le biais de simples recommandations, un cas de changement de destination soumis à permis d’urbanisme, qu’il s’agisse de la transformation d’une unifamiale en coliving (en fixant un nombre minimum de chambres) ou tout autre acte ou travaux.

Lignes de conduites générales

Les trois Communes recommandent de "limiter un logement de type coliving à 12 chambres maximum". Ce chiffre ne tient pas compte du marché du coliving, quand on sait que le projet du Passage du Nord (Cohabs) propose 64 chambres, et sera particulièrement qualitatif ! Les recommandations de la Commune d'Ixelles portent toutefois une exception logique : les vastes immeubles atypiques.

Il convient aussi de "favoriser la mixité de fonctions au sein de grands immeubles réaffectés (logement, bureaux, commerces, etc.)". C'est l'occasion pour les sociétés de coliving de réaliser des partenariats avec des promoteurs (en tant que co-constructeurs et/ou développeurs). Il faut saluer bien évidemment cet aspect assez réaliste des lignes de conduite.

Il y a en outre lieu "d'encourager les projets de type logement coliving qui permettent de réhabiliter/convertir/réaffecter des immeubles de bureaux/industriels/de commerces, sans démolition complète", pour autant toutefois que "la fonction d'habitation classique [soit] difficilement réalisable". Un avis défavorable est aussi suggéré pour les demandes de permis d'urbanisme visant un projet de logement de type coliving au sein d'immeubles d'habitation classique (maison unifamiliale, maison de maître, etc.) "sauf s'il est démontré que la fonction d'habitation classique ne peut être réalisée, par exemple, lorsque seule la reconversion en logement de type coliving permet le maintien d'éléments patrimoniaux intérieurs".

En d’autres termes, le coliving n’est envisageable que si du logement classique ne peut être maintenu ou implanté dans le bien. Le coliving n’est possible qu’à titre subsidiaire et n’est dès lors pas (véritablement) encouragé. La colocation et le coliving constituent pourtant une réponse à un besoin sociétal actuel. Ce sont des faits sociaux qui ne naissent pas par hasard mais par nécessité, et leur exploitation par le marché ne fait que traduire cette réalité. Une fois encore, on constate que le pouvoir exécutif local résiste à un phénomène spontané sans y apporter une autre réponse.

Rappelons que la Déclaration de Politique régionale "Oser, innover, rassembler" 2014-2019, dans son volet "Logement", entendait "encourager les nouvelles formes d’habiter" dont les habitats partagés font incontestablement partie.

Au lieu d’exclure le coliving ou de le considérer de manière accessoire, il est préférable et juridiquement nécessaire d’analyser chaque demande de coliving en prenant en considération les spécificités du contexte environnant. Comme les recommandations le précisent, cela implique de tenir compte des coliving existants afin d’éviter de concentrer davantage des quartiers où le coliving est déjà fortement présent, dans un souci de préserver la vie de quartier.

Lignes de conduites relatives à l’habitabilité

Les recommandations contiennent certaines règles de conduites concernant l’habitabilité des logements occupés en coliving, dans l’attente de la refonte du titre II du RRU (qui est pour rappel en cours et annoncée pour mi-2023). Ces directives, qui certes n’ont pas de valeur règlementaire, sont toutefois cohérentes dans un souci d’offrir en location, sur le territoire des trois Communes concernées, des logements de type coliving de qualité.

  • Espaces extérieurs : la création d'espaces communs extérieurs est recommandée, mais il est important de veiller à la tranquillité du quartier via un accord entre bailleur et locataires

  • Infrastructures : le logement de type coliving prévoit un parking vélo, un local poubelles et une buanderie

  • Insonorisation : une attention particulière est réservée à une bonne isolation acoustique entre les locaux communs et les locaux privatifs ainsi qu'entre l'immeuble de logement de type coliving et les immeubles contigus.

Il est également indiqué qu"une chambre doit présenter une "surface de plancher nette de minimum 14 m² sans compter l'éventuelle pièce d'eau privative". Toutefois, les plans de la situation de droit peuvent renseigner la présence d'une ou plusieurs chambres d'une superficie moins importante. Il n'y a aucune raison que ces chambres ne puissent être louées car elles existent juridiquement. Imposer un seuil de 14 m² pour chaque chambre située dans une maison aménagée en coliving (d'autant plus qu'"il faut proposer une mixité de surfaces différentes pour les chambres" et donc prévoir des chambres plus grandes que 14 m²) aura pour effet d'écarter de nombreux candidats-colocataires, qui constituent actuellement une fraction importante de la demande en coliving. Les loyers (qui tiennent compte de formules "tout compris") seront en conséquence plus élevés et répartis en un nombre moins important de personnes (car certaines chambres — celles qui ne rencontrent pas le seuil de 14 m² — ne pourront pas être louées).

Bref, cela impliquera une réduction significative de la demande, mais également de l’offre en coliving.

Conclusion

Pour résumer, les recommandations prises par la Ville de Bruxelles et les Communes d’Ixelles et Saint-Gilles participent d’une heureuse initiative car il existe un vide juridique autour du coliving, phénomène majeur de société. Ce vide juridique s’explique par le fait que le logement partagé s’articule sur des parties communes (salle à manger, salon, buanderie) et des parties privatives (chambres à coucher). C’est une organisation entre la division du logement et le monologement personnel ou familial. Le degré de privatisation des parties communes est plus important que dans un logement familial, mais il reste que le partage d’un logement, même selon l’organisation précitée, ne constitue pas une division d’un logement.

Les règles de conduite sont pour la plupart salutaires car elles assurent le caractère qualitatif du logement partagé. On regrette tout de même la règle des 14 m² pour les chambres, qui est excessive et qui risque de condamner bien des projets qui méritent d’être réalisés.

Il ne faut pas oublier qu’outre la rencontre d’un phénomène social important, le coliving présente l’avantage de recycler qualitativement des immeubles hors gabarit, sans démolition génératrice de déchets. Seul le coliving permet d’assurer la convertibilité de certains immeubles.

Cela dit, dans l’attente des réformes à venir, il n’appartient ni aux communes ni à la Région de Bruxelles-Capitale d’imposer par le biais de simples recommandations un permis d’urbanisme pour réaliser du coliving et/ou de prévoir des règles de conduite liées à l’habitabilité des logements occupés en coliving. Mais il est légitime pour l’autorité délivrante, et opportun sur le plan de la sécurité juridique, de s’exprimer sur la conception du bon aménagement des lieux, notion cardinale qui permet de conditionner, donc de diriger, toute autorisation urbanistique. Pour autant, répétons-le, que l’autorité délivrante n’abandonne en chemin son pouvoir d’appréciation discrétionnaire, et qu’elle ne néglige pas son obligation de motivation.

Les lignes directrices illustrent aussi une certaine défaillance du législateur régional ou communal. Il faut dire que le parcours de la réforme du RRU a montré la lourdeur du processus. Mais le mieux serait que le pouvoir législatif ou exécutif régional prenne ses responsabilités et concrétise les projets de réformes en cours.

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