"Pourquoi il faut suspendre 100% des fonds européens destinés à la Hongrie"

"Pourquoi il faut suspendre 100% des fonds européens destinés à la Hongrie"
©AFP

Si l’Union européenne veut réellement protéger ses intérêts financiers, elle ne doit plus verser un seul centime de son budget à la Hongrie. Telle est la conclusion renversante d’une étude réalisée par trois éminents experts en droit européen, Kim Lane, Daniel Kelemen et John Morijn, à la demande de l’eurodéputé allemand des Verts, Daniel Freund. Rendue publique ce mercredi matin, cette analyse répond à une question ultrasensible à laquelle il incombera à la Commission de résoudre, après avoir décidé le 27 avril d’activer contre Budapest le mécanisme dit de “conditionnalité”. Celui-ci permet de suspendre le versement des aides européennes à un État membre où elles sont exposées à des abus du fait de violations de l’état de droit. Encore faut-il déterminer les fonds qui sont concernés et donc le montant dont il faudrait priver la Hongrie pour protéger le budget européen. Selon cette étude, le calcul est pourtant simple, à la lumière de la dérive “systémique” en Hongrie : “la suspension de 100 % des fonds européens est nécessaire”.

Spoiler : il y a en réalité zéro chance que la Commission propose in fine une telle mesure. Encore moins à l'heure où elle semble privilégier le maintien de "l'unité" et donc l'harmonie politique entre les Vingt-sept, dans le contexte de la guerre en Ukraine. Pourtant, couper les vannes pour Budapest ne tiendrait pas tant d'une décision politique que d'une lecture littérale du droit européen, à en croire Kim Lane, Daniel Kelemen et John Morijn, qui enseignent respectivement à l'université de Princeton, à celle de Rutgers et à celle de Groningen.

Des abus qui s'inscrivent dans la durée

À la base, plusieurs instruments financiers européens posent le respect de l’état de droit comme condition de leur utilisation et permettent, le cas échéant, à l’UE de priver le pays bénéficiaire de fonds. En ce sens, le mécanisme de “conditionnalité”, entré en vigueur le 1er janvier 2021 – et aussitôt attaqué en justice par la Hongrie et la Pologne (en vain) –, n’a pas inventé cette possibilité, si ce n’est qu’il permet d’agir en amont, lorsqu’il y a un risque d’abus, et de manière plus efficace.

Ce règlement exige que les mesures adoptées soient “proportionnelles” et “appropriées” au but recherché : celui de sauvegarder l’argent du contribuable européen. Ainsi, “la nature, la durée, la gravité et l’ampleur des violations des principes de l’état de droit doivent être dûment pris en compte”, lit-on à l’article 5 du texte. À ce titre, la Hongrie a été le premier pays de l’UE à être qualifié “d’autocratie électorale” par l’Institut de recherche V-Dem, de l'Université de Gothenburg, et de “régime hybride” par l'ONG Freedom House. Arrivé au pouvoir en 2010, le Fidesz du Premier ministre Viktor Orban n’a pas hésité à se tailler des lois et même une Constitution sur mesure, à une vitesse frénétique, créant ainsi une atmosphère “d’instabilité législative”, estime l’étude. L’usage abusif des “états d’urgence” – le dernier en date a été adopté dans le contexte de la guerre en Ukraine – a permis au Fidesz de gouverner par décret. Aussi, le parti s’est-il doté du pouvoir d’exempter à sa guise des projets financés par des fonds publics (y compris européens) de certaines contraintes réglementaires.

Des irrégularités multiples dans l'usage des fonds européens

À cela, s’ajoute un système judiciaire affaibli depuis une décennie et donc peu enclin à s’attaquer aux cas de corruption de fonds européens, qui profitent aux proches de Viktor Orban. En mars 2022, le Corruption Research Center Budapest notait que “le favoritisme politique est évident dans l’utilisation des fonds européens. De 2011 à 2021, sous le régime d’Orbán, les entreprises “copines” ont bénéficié d’une part importante et croissante des subventions de l’UE. Ces 42 entreprises détenues par des propriétaires connectés à la politique figurent parmi les plus importants bénéficiaires des subventions de l’UE.” Pendant ce temps, les recommandations de poursuites à engager faites par l’Office européen de lutte antifraude (Olaf) sont ignorées. La Hongrie est l’État membre où l’Olaf a identifié le plus d’irrégularités dans la gestion des fonds européens.

Irrégularités financières constatées par l'Office européen de lutte antifraude (% des paiements) Source : Rapport Olaf 2019, p.39

"Pourquoi il faut suspendre 100% des fonds européens destinés à la Hongrie"
©Freezing all EU funds to Hungary


En conclusion, “tous les programmes financés par l’UE sont affectés d’une façon ou d’une autre par la nature globale et transversale de la violation des principes fondamentaux de l’état de droit en Hongrie”. Ainsi, estiment les auteurs de l’analyse, “il est impossible pour l’UE d’isoler” le problème et donc de suspendre uniquement certains types d’aides. “Tous les fonds de l’UE transitent par les mêmes tuyaux corrompus vers la Hongrie pour être distribués aux bénéficiaires finaux. Et ce flux via des institutions non indépendantes, arbitraires et non transparentes en Hongrie contamine la manière dont les fonds peuvent être utilisés”.

La Commission botte d’ailleurs constamment en touche quand elle est interrogée sur la manière dont certains fonds européens pourraient être à l'abri des abus dans un pays où l’indépendance de la justice fait défaut de manière généralisée. Son mot d’ordre est qu’il faudra proposer des mesures “proportionnelles” et prouver, de manière concrète, quelles menaces pèsent sur quels fonds. Aussi, l’aspect “systémique” de la dérive en Hongrie doit, selon la Commission, être réglée via l’article 7 du traité de l’UE. Cette procédure prévue en cas de “violation grave et persistante” des valeurs de l’UE a été déclenchée contre Budapest en 2018 à la demande du Parlement européen, mais elle est enlisée depuis, faute de volonté politique des Vingt-sept de s’attaquer au problème.

Tentatives de régler l'affaire par la voie politique

Autrement dit : l'exécutif européen entend bien limiter l'ampleur de la suspension de fonds, histoire de marquer le coup du point de vue politique sans plomber réellement la Hongrie. Et rien ne dit qu'il ira jusqu'au bout de cette procédure, l'espoir étant de régler entre-temps le problème via des négociations politiques. En ce moment, la Commission n'en est encore qu'au stade de l'analyse de la réponse envoyée, le 27 juin, par la Hongrie à la décision d'activer le mécanisme de "conditionnalité". "Nous sommes prêts pour une discussion et un accord !", avait alors déclaré sur Twitter Judith Varga, ministre hongroise de la Justice. Plusieurs eurodéputés et ONG craignent ainsi que la Commission se contente de quelques signes de bonne volonté de la Hongrie pour clore le processus. Parallèlement, des discussions seraient même en cours pour donner à Budapest quelques devoirs à remplir pour lui accorder enfin l'accès aux fonds de relance européens, à l'image de ce qui a été fait pour la Pologne.

Si la Commission décide finalement d’aller de l’avant avec le mécanisme de “conditionnalité”, ses propositions pour suspendre des fonds européens destinés à la Hongrie devront être approuvées à la majorité qualifiée des Vingt-sept – qui disposent également du pouvoir de les amender. Notez que politiquement, l’exécutif européen ne peut se permettre d’encaisser un refus sur ce sujet, d’où là encore la tentation de ne pas mettre sur la table des mesures trop radicales. Il faudra quoi qu’il en soit attendre plusieurs mois avant que la Hongrie ne risque effectivement de perdre (en partie) son accès aux fonds européens, plus d’une décennie après que les premiers signes d’une dérive ont émergé dans le pays.