Le référendum est-il forcément utile pour faire avancer la démocratie paneuropéenne ? La question se pose plus que jamais, alors que 2,5 millions de Hollandais viennent de rejeter l’accord d’association entre l’Union et l’Ukraine, un instrument de politique étrangère destiné à démocratiser et stabiliser le voisinage européen. "Sur les questions fondamentales, constitutionnelles, le référendum est légitime", estime Luuk van Middelaar, titulaire de la Chaire en valeurs européennes de l’UCL. "On peut tout à fait demander aux citoyens, plutôt qu’à leurs représentants politiques, de répondre à la question de l’appartenance à l’Union par exemple. On peut aussi poser la question pour les élargissements de l’Union, car ils changent vraiment la nature du club."

Mobiliser l’émotion

En attendant la consultation qui décidera de la poursuite ou non de l’aventure européenne du Royaume-Uni, le constat se révèle criant : l’Union peine à faire valoir son intérêt. Les ministres nationaux et les élus du peuple n’arrivent plus à convaincre du bien-fondé de leurs propres décisions. "Les partisans du "non" mobilisent mieux l’émotion et le pathos politique", constate le philosophe politique néerlandais. "Les partisans du "oui" se retranchent plutôt derrière des arguments techniques, technocratiques, et ne semblent pas toujours à même de mobiliser une émotion positive pour contrecarrer l’angoisse ou le sentiment patriotique mobilisés par les partisans du "non"."

Si les référendums négatifs se sont succédé - au Danemark, en Irlande, en Suède, en France, aux Pays-Bas et en Grèce -, tous ne se soldent pas par un échec cuisant pour autant : les Danois ont accepté le brevet européen en 2014, les Irlandais le pacte budgétaire en 2012, les Espagnols le traité constitutionnel en 2005. Mais qui s’en rappelle, au regard des crises suscitées par des consultations emblématiques à l’échelle du continent ? Il suffit de se souvenir de l’onde de choc provoquée par les rejets français et néerlandais du traité constitutionnel pour s’en convaincre.

La lame de fond eurosceptique que l’on observe actuellement déferle sur chacune des occasions données pour exprimer son mécontentement, quelle que soit la question posée. L’Ukraine était le cadet de leurs soucis, ont affirmé (moins poliment que cela) les initiateurs du référendum néerlandais.

La politique étrangère en danger ?

Le "non" a cependant jeté le trouble dans les cénacles européens car, enfin, la politique étrangère de l’Union dépendra-t-elle désormais du bon vouloir de quelques millions de citoyens ? Les dirigeants européens devront-ils sacrifier la stabilité géopolitique sur l’autel de leur opinion publique (et vice-versa) ?

Les accords d’association permettent aux Européens de diffuser leurs valeurs, comme le respect des droits de l’homme ou la lutte contre la corruption, aux pays alentours avec lesquels ils commercent. Ils contiennent un volet commercial, qui ne nécessite en lui-même pas de ratification nationale, mais aussi une dimension politique qui, elle, n’étant pas de compétence européenne exclusive, doit être approuvée par les parlements des Vingt-huit. C’est cet instrument diplomatique, essentiel à la stabilité des abords de l’Union, que viennent de mettre à mal 16 % de Néerlandais (soit 0,5 % de la population de l’UE) qui, ce faisant, ont imposé leur décision à tous.

Pour Luuk van Middelaar, cela fait partie du jeu. "Chacune des vingt-huit démocraties a besoin de s’exprimer de temps en temps." Ce qui choque le philosophe néerlandais, en revanche, c’est "le désistement des organes de la démocratie représentative face à cette initiative populaire" et "la capitulation" du gouvernement qui n’a pas suffisamment défendu l’accord de politique étrangère devant l’opinion publique.

Pour Nathalie Brack, chargée de recherche du FNRS au Centre d’étude de la vie politique de l’ULB, la démocratie directe, parce qu’elle s’exerce dans un cadre strictement national, est "difficilement compatible avec le système politique européen". Car une "infime partie d’Européens, influencés par des questions de politique nationale, forme une minorité de blocage" au niveau européen. Imagine-t-on mutatis mutandis une réforme de l’Etat, en Belgique, bloquée par une consultation dans la seule commune - au hasard - de Saint-Gilles ?

"Un instrument de chantage"

La consultation nationale sur une thématique européenne met à mal un consensus laborieusement négocié entre vingt-huit ministres nationaux et avec les eurodéputés, élus pour prendre des décisions au nom des citoyens. "Le référendum devient alors l’instrument de chantage par excellence dans une Union élargie où les Etats cherchent à imposer leur propre intérêt, par la force avec le référendum s’il le faut." Au risque de saboter le fonctionnement de l’Union européenne.

Nous en avons encore un bel exemple à venir avec la consultation que le Premier ministre hongrois Viktor Orban envisage sur les quotas de réfugiés en Europe, dans l’espoir que les opposants fassent capoter une décision européenne adoptée légalement. "Si on fait partie de l’Union européenne, où des décisions sont prises à la majorité qualifiée, les remettre en cause après par référendum est critiquable." Car "qui va vouloir maintenant imposer une décision qui vient d’être rejetée par référendum ?", interroge Nathalie Brack. Ne pas respecter l’avis populaire, même ultraminoritaire à l’échelle européenne, ne ferait que renforcer l’impression de confiscation de la parole du peuple et l’euroscepticisme. On frôle la quadrature du cercle.