La récente tragédie de Lampedusa a frappé l’Europe d’effroi. Aussi le Conseil européen, qui se réunit ces jeudi et vendredi à Bruxelles, se devait-il d’ajouter un point "Asile et immigration" à son agenda essentiellement économique. Parce que les pays "en première ligne" de l’accueil des réfugiés venus du Sud - l’Italie, la Grèce, l’Espagne, Malte, Chypre - ont poussé en ce sens. Mais aussi pour répondre à l’émotion provoquée par la mort de centaines de migrants dans le naufrage de leur bateau qui tentait de rejoindre les rives européennes.

Il ne faut toutefois pas s’attendre à ce que la discussion que tiendront ce vendredi les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union accouche d’autre chose que de déclarations d’intention. "Le grand débat ne pourra pas être mené cette fois-ci, parce que les questions de l’immigration et de l’asile touchent à la solidarité, un concept difficile à manier" , prévient un diplomate d’un Etat membre. Et ce n’est qu’en juin 2014 que sera organisé un sommet européen consacré à cette thématique.

A la lumière de cet exemple - mais aussi d’autres, tel ce pacte pour la croissance lancé en juin 2012 dont les effets tardent à se manifester -, on pourrait être tenté de déduire que les sommets européens n’accouchent que de souris. Rendez-vous européens les plus médiatisés, les sommets sont, pour beaucoup de citoyens, la face visible de l’Union. D’autant que les dirigeants nationaux y multiplient les effets d’annonce. "Les chefs cherchent à briller auprès de leur opinion publique et c’est cela qui suscite des attentes , témoigne un autre diplomate. Or, le Conseil européen n’est pas l’endroit idéal pour prendre des décisions rapides. C’est une enceinte de discussion" , complète le même interlocuteur.

"Le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, fixe à chaque fois des objectifs ambitieux, il est soutenu par un petit groupe de pays prêts à bouger les choses, tandis que les autres attendent et se font prier. C’est un fonctionnement qui ne peut pas être porteur de grande décision" , estime le Français Olivier Costa, directeur des études politiques et administratives au Collège d’Europe, à Bruges.

"Il faut différencier l’événement du processus , défend une source européenne. Le bilan de l’événement est souvent mitigé. Mais si l’on analyse le processus, on constate que, sur une échelle de deux-trois ans, ce bilan est positif - voyez la création des mécanismes de solidarité, les plans d’aide, la gouvernance économique, le lancement de l’Union bancaire… Ce sont des pas de géants. Sans l’impulsion des chefs, ces dossiers n’auraient jamais atterri." Ce que confirme la source diplomatique : "les conclusions d’un sommet ont un poids politique" qui invite les autres institutions de l’Union à les réaliser .

Un rôle d’impulsion politique

N’empêche : l’opinion publique perçoit un décalage entre ce qui est annoncé et les résultats qui mettent du temps à se concrétiser… quand ils se concrétisent. "Le mécanisme de décision européen est plus long que dans un régime présidentiel , admet le diplomate, mais les choses peuvent aussi être compliquées outre-Atlantique." "Le fonctionnement du Conseil européen est le symbole de l’état dans lequel se trouve l’Union européenne , commente Olivier Costa. C’est l’instance la moins intégrée de l’Union, parce qu’elle rassemble des gens qui sont avant tout chefs d’Etat et de gouvernement. Ils se rencontrent cinq fois par an, mais ce n’est pas ça qui va créer des liens très forts entre eux." A fortiori qu’ils sont désormais vingt-huit à table. "Ce qui empêche de traiter beaucoup de dossiers en profondeur" , reconnaît le diplomate national.

Le rôle d’impulsion du Conseil européen lui a été assigné par défaut, rappelle aussi Olivier Costa. "Il a été créé en 1974, parce que les propositions de la Commission étaient recalées au Conseil par les ministres des Etats membres. L’objectif était de mettre les dirigeants européens entre eux pour dépasser le débat technique et de l’arracher aux griffes des ministres et des experts. Mais à l’époque, le Conseil européen comptait de grands Européens comme Giscard ou Schmidt. Les dirigeants d’aujourd’hui ne considèrent plus l’intégration européenne comme une priorité."

Au plus fort de la crise de dette, le Conseil européen a multiplié les réunions d’urgence pour éteindre l’incendie. Sur certains dossiers, il a donné l’impression de court-circuiter les Parlements européen et nationaux. Sur d’autres, des dirigeants - l’Allemande Merkel en tête - semblaient dicter le ton. Ce qui en a amené à questionner sa légitimité démocratique. "Elle est incontestable, tous les chefs ont été élus" , affirme la source diplomatique. "La légitimité démocratique, ce n’est pas seulement la capacité de revendiquer d’avoir été élu au niveau national. C’est aussi ce qu’on fait quand on est au pouvoir , corrige Olivier Costa. Le Conseil européen est légitime sur papier, mais on peut avoir des doutes sur sa capacité à résoudre les problèmes."