Cop 21 : Une menace commune, mais des intérêts divergents

Quelles sont les forces en présence à la Cop 21 à Paris ? Etat des lieux.

Cop 21 : Une menace commune, mais des intérêts divergents
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Gilles toussaint

Quelles sont les forces en présence à la Cop 21 à Paris ? Etat des lieux.


Repères : Bloc contre bloc et chacun pour soi

Adoptée en 1992, la Convention cadre de l’Onu sur le changement climatique a redessiné la carte du monde autour de deux catégories de pays : les Etats industrialisés et les pays en transition (l’ex-bloc soviétique) d’une part; et les pays en développement de l’autre. Depuis lors, chaque conférence climat s’apparente à une partie de Stratego opposant des groupes de pays qui partagent des intérêts, des besoins ou des préoccupations commun(e)s. C’est notamment le cas, pour ne citer que ceux-là, du G77 + Chine qui regroupe plus de 130 pays en développement et les grands émergents; ou encore de l’Aosis qui rassemble 44 petits États insulaires.

Ces coalitions fluctuent cependant selon les thèmes abordés et forment  un ensemble de poupées gigognes de plus en plus éclaté; chacun défendant in fine sa propre cause. Ces dernières années, la transformation du paysage économique mondial avec la montée en puissance de pays comme la Chine ou le Brésil, et celle attendue de l’Inde, a fortement changé la donne. 

Les débats ne se résument plus au traditionnel affrontement Nord-Sud, car les intérêts des pays en développement divergent de plus en plus de ceux des émergents. Le principe du consensus étant la règle au sein des Nations unies, aboutir à un accord universel reflétant les attentes de toutes les parties est d’autant plus compliqué. Petit casting des principaux acteurs en présence et de leur positionnement au moment d’aborder le Sommet de Paris.


La passerelle : Une Union en béton ?

Même si elle a quelque peu réduit la voilure, l’Union européenne peut toujours se targuer d’afficher la politique climatique la plus ambitieuse de la planète. Plus gros contributeurs internationaux à l’aide au développement, les Vingt-huit entendent se poser une nouvelle fois dans ces négociations en tant que “jeteurs de ponts” entre pays en développement et industrialisés. 

Alliés à quelques Etats latino-américains progressistes et un groupe de pays moins avancés, les Européens espèrent influencer la négociation afin de renforcer au maximum le caractère contraignant de l’accord, mais aussi d’estomper la dichotomie persistante entre pays du Nord et du Sud. Ils souhaitent par ailleurs que soit mentionné dans le texte un objectif quantifié de réductions des émissions à l’horizon 2050 et de la fin du siècle, afin de donner de la consistance à la promesse de limiter la hausse de la température mondiale à 2°C. L’UE entend de plus que le système de révision quinquennal des engagements nationaux intègre une logique de progression en phase avec ces objectifs de long terme. Elle réclame par ailleurs la mise en œuvre d’un système de vérification transparent et suffisamment crédible que pour cimenter la confiance entre les parties. 

Mais les Européens devront avant tout se méfier de leurs propres divisions, s’ils veulent réellement peser dans les débats. Il n’est ainsi pas exclu que le nouveau ministre polonais de l’Environnement, vienne quelque peu “pourrir l’ambiance ”, entraînant à sa suite d’autres pays d’Europe de l’Est, observe un diplomate. “Il est clair que l’accord de Paris sera en deçà des attentes de l’UE, mais on devra le présenter comme un succès afin d’éviter que les Polonais ne remettent en cause le ‘paquet énergie-climat 2030’ , quand les Vingt-huit négocieront entre eux le partage de ces efforts l’année prochaine.”

Cop 21 : Une menace commune, mais des intérêts divergents
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Les mal barrés : Les pays pauvres réclament assistance et justice

Le groupe Afrique. Comptant en son sein un nombre important de pays les moins avancés de la planète, le groupe africain s’affirme dans les négociations. Piloté par l’Afrique du Sud, qui préside également le G77, il semble prêt à faire bloc pour tenter d’obtenir des garanties sur l’argent promis par les pays industrialisés pour les aider à s’adapter au réchauffement et à poursuivre leur développement économique sur un mode “bas carbone”. Ils réclament également la mise en place d’un système d’indemnisation pour les dégâts subis. Lors de la dernière réunion préparatoire au sommet, ces pays ont fermement manifesté leur mécontement en recalant le brouillon d’accord préparé par les deux coprésidents des négocations climat de l’Onu, au motif que les propositions retenues ne prenaient pas suffisamment en compte leurs desiderata.

Les Etats insulaires. Pour les membres du groupe Aosis, dont le territoire est directement menacé par les impacts des changements climatiques, tous les grands pollueurs doivent se fixer des objectifs contraignants. Ces pays continuent en outre à se battre pour que la hausse de la température mondiale soit limitée à 1,5°C; sans quoi certains d’entre eux seront rayés de la carte en raison de la hausse du niveau des mers. Une cause qui semble perdue… Ils exigent également des soutiens financiers pour construire les infrastructures (digues…) leur permettant de se prémunir contre ces catastrophes, ainsi qu’un dédommagement pour les dommages subis.


Les incontournables : Locomotives et freins à la fois

Le couple Etats-Unis/Chine a largement contribué au semi-fiasco de Copenhague. Totalisant ensemble environ la moitié des émissions mondiales de gaz à effet de serre, les deux premières puissances de la planète refusaient de s’engager sur des mesures susceptibles d’affaiblir la position de leurs entreprises nationales, tant que la partie adverse ne consentait pas des efforts au moins équivalents. Mais le ton a sensiblement évolué ces derniers mois, Washington et Pékin décidant de faire le premier pas ensemble.

En annonçant que les Etats-Unis réduiraient leurs émissions de 26 à 28 % au cours des dix prochaines années par rapport à 2005, Barack Obama a donné des gages de la volonté de son pays de s’engager sur la voie du changement. Cet objectif est certes encore insuffisant, mais il s’ajoute à d’autres mesures qui traduisent ce nouvel état d’esprit : révision des normes polluantes des voitures et des centrales au charbon, refus du projet de pipe-line Keystone XL qui aurait permis d’importer davantage de pétrole issu des sables bitumineux canadiens…
“Obama fait tout pour qu’il y ait un accord à Paris, mais il est coincé par un Congrès dominé par des Républicains qui affichent un net penchant climatosceptique. Il doit éviter de passer par une ratification, car il veut que les engagements qui seront pris puissent être concrètement honorés. C’est notamment pour cela qu’il s’oppose à des objectifs contraignants. Toute la formulation juridique du texte en préparation tourne donc autour de cette nécessité de contourner le Congrès américain, ce qui en limite de facto les ambitions”, commente un négociateur européen. “Les Etats-Unis n’ont plus un rôle d’obstruction, mais on ne peut pas encore parler d’un moteur dans les négociations”, ajoute un de ses collègues . “Mais il y a une fenêtre d’opportunité avec Obama et, on l’espère, Hillary Clinton. Si elle se referme, c’est pour longtemps car le monde entier se cachera derrière l’inaction des Américains.”

Devenue le premier émetteur mondial de gaz à effet de serre, la Chine s’est pour sa part engagée à atteindre son plafond d’émissions en 2030 au plus tard, avant de commencer à les réduire. Si la manière dont se concrétisera cette ambition reste floue, elle n’en traduit pas moins un virage important dans la mesure où Pékin considérait jusqu’ici que ce type d’obligation incombait uniquement aux pays industrialisés. Confronté à un mécontentement grandissant au sein de sa population suite aux épisodes de pollution récurrents qui rendent les grandes villes invivables, le régime a compris que la question environnementale était devenue un enjeu de stabilité politique. Diverses dispositions ont ainsi été imposées manu militari.
“Maintenant qu’elle a conclu son ‘deal’avec les Etats-Unis, la Chine devrait jouer un rôle constructif à Paris”, juge un autre expert.
En tant que chef de file des pays en voie de développement, les Chinois n’ont cependant pas renoncé à leurs exigences sur la différence de traitement qui doit s’appliquer aux Etats du Nord et à ceux du Sud. Très attachée au respect de sa souveraineté, Pékin se montre aussi hostile à la mise en œuvre d’un mécanisme permettant de vérifier que les engagements annoncés par les uns et les autres sont bien respectés. Une réticence partagée par… les Etats-Unis.


Quelques clients difficiles ou imprévisibles : Des positions à géométries très variables

“L’Inde, c’est un peu la Chine, il y a 15 ou 20 ans”, commente Thomas Spencer, directeur du programme Climat de l’Institut du développement durable et des relations internationales à Paris. “Le Premier ministre Narendra Modi voit le réchauffement climatique comme un enjeu où son pays peut jouer un rôle et s’affirmer comme une grande puissance.” Mais ce pays qui compte “plus de pauvres que dans tous les pays les plus pauvres du monde réunis” n’entend pas s’imposer – et encore moins se laisser imposer – des obligations qui pourraient aller à l’encontre de son développement (lire aussi en pp.15). L’Inde ambitionne donc d’améliorer l’efficacité ses infrastructures énergétiques afin de diminuer la quantité de CO2 émise par point de PIB gagné, mais certainement pas de réduire ses émissions au sens strict à court terme, considérant que ce devoir incombe uniquement aux pays industrialisés. Elle mise en outre fortement sur le déploiement des énergies renouvelables et compte pour ce faire obtenir des pays du Nord des garanties sur le financement international, ainsi que sur le transfert des technologies vertes. Un sujet très délicat puisqu’il touche directement aux enjeux de propriété intellectuelle. “C’est un partenaire difficile et parfois plus intransigeant que la Chine”, confirme un négociateur.

Le Brésil. Moins ambitieuse que son prédécesseur Lula, la présidente Dilma Rousseff n’est pas pour autant devenue un boulet des négociations climatiques. L’importante croissance économique du pays au cours de la décennie écoulée s’est traduite par une hausse de ses émissions dans le secteur de l’agriculture et de l’énergie, tout en réduisant celles liées à la déforestation (lire pp.16-17), mais le Brésil n’entend pas pour l’instant pousser ses efforts plus loin qu’une stabilisation de sa situation.
Il porte néanmoins une proposition, jugée positive, visant à décloisonner la distinction frontale entre pays riches et pays pauvres.

Le Canada. Après avoir été le “bad boy” des sommets climat pendant plusieurs années en décidant de se retirer du protocole de Kyoto au mépris de ses engagements internationaux, “le Canada est de retour à la table des négociations”, a promis le nouveau Premier ministre Justin Trudeau. Reste que le Canada a vu ses émissions de gaz à effet de serre exploser en raison de l’exploitation des sables bitumineux et que le chef de file des libéraux canadiens est lui-même assez ambigu sur ce sujet. Peut-être viendra-t-il à Paris avec quelques preuves de ses bonnes intentions dans sa besace ?….

Le Japon. Depuis Fukushima – qui a amené le pays à faire davantage appel au charbon et au gaz – et l’arrivée au pouvoir du conservateur Shinzo Abe, le Japon a raidi ses positions et affiche une attitude très défensive dans les négociations. Le récent retour du pays en récession risque
de ne pas inciter Tokyo à radicalement rehausser ses ambitions.

Les pays pétroliers. Membres du Like-Minded Developing Countries (LMDC) – une coalition dans laquelle on trouve aussi la Chine, l’Iran, le Venezuela, l’Equateur, l’Egypte, le Mali, l’Inde – les Etats du Golfe font, sans surprise, tout pour préserver leurs intérêts économiques, menacés par la lutte contre le réchauffement climatique. Ceux-ci estiment notamment avoir droit à des compensations pour le manque à gagner lié aux mesures menant à une diminution progressive du recours aux énergies fossiles. Plus largement, les membres de ce groupe considèrent que les “vieux” pays industrialisés doivent assumer leur responsabilité historique en réduisant drastiquement leurs émissions, mais aussi en finançant le développement des autres pays et en leur facilitant l’accès aux technologies vertes.

La Russie. “Pointilleux sur les procédures”, est le commentaire qui revient le plus souvent quand il s’agit de commenter l’attitude du négociateur russe Oleg Shamanov. “On se sait jamais avec les Russes, il ne faut pas les vexer” vient compléter cette appréciation. Dans cette enceinte onusienne, comme dans les autres, les envoyés de M. Poutine entendent que leur puissance géopolitique soit reconnue. Et pour asseoir ce statut, Moscou compte sur son gaz. “Dans ce contexte, un relèvement des ambitions climatiques peut les servir puisque cette énergie est un vecteur important de la transition énergétique”, juge un expert. “Ils ont du gaz, mais ils ont aussi du pétrole, nuance un autre. Ce sont des acteurs passifs. Ils ne vont sans doute pas bloquer les choses, mais ils ne vont pas faire d’efforts non plus. Et ils exigeront de pouvoir conserver leurs quotas d’air chaud (des “droits de polluer” hérités du système Kyoto et que les Russes possèdent en quantité, NdlR) que l’on souhaite effacer.”

L’Alba. Rassemblant Cuba, l’Equateur, la Bolivie, le Venezuela et quelques petits Etats des Caraïbes, cette coalition défend une ligne bolivarienne et altermondialiste. A Paris, comme lors de sommets précédents, il n’est pas impossible que ses représentants poussent un coup de gueule pour dénoncer la responsabilité du capitalisme dans le phénomène du réchauffement.



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