Surprise au sommet européen : comment l'UE a contourné l'obstacle Orban pour approuver l'ouverture des négociations d'adhésion avec l'Ukraine (RECIT)

Un sommet qui commence tôt

La première journée du sommet européen a en fait commencé dans la nuit de mercredi. Vers 1h du matin, peu après le sommet entre l'Union européenne et les pays des Balkans (candidats à l'adhésion) qui s'est tenu mercredi à Bruxelles. La Première ministre italienne Giorgia Meloni et le président français Emmanuel Macron se sont retrouvés à l'hôtel Amigo, dans le centre de la capitale, avant d'être rejoints par le chancelier allemand Olaf Scholz. Selon l'agence italienne Ansa, l'ambiance était détendue, joyeuse même, animée par un peu de vin rouge. Tout en contraste avec la gravité des sujets de discussion, calqués sur l'agenda du sommet européen qui s'ouvrirait quelques heures plus tard, dans le quartier Schuman. Les chefs d'État et de gouvernement européens avaient rendez-vous dès 9h jeudi matin, pour tenter de faire progresser l'Ukraine sur la route de l'adhésion à l'Union et de s'accorder sur une révision du cadre budgétaire européen 2021-2027, qui inclut une aide de 50 milliards d'euros d'assistance financière pour Kiev. Primordiales, les deux décisions étaient suspendues à la bonne (ou plutôt mauvaise) volonté de Viktor Orban.

S'il n'était pas de la retrouvaille à l'Amigo, qui s'est terminée vers 4h du matin, le Premier ministre hongrois était présent dans les esprits des trois dirigeants. Et son intransigeance a sans doute troublé le sommeil de tous les autres. En s'opposant, seul, aux projets de soutien à l'Ukraine, Viktor Orban s'est isolé, tout en se plaçant au centre du jeu politique européen. Jeudi, à 10h, c'était encore lui qui était convié à une rencontre avec le président du Conseil européen, Charles Michel, la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, Emmanuel Macron et Olaf Scholz. "L'élargissement est un processus basé sur le mérite. Il n'y a pas d'exception !", défendait-il sur le réseau social X en légende d'une photo de cette rencontre, se délectant de l'attention politique dont il fait l'objet. Et de prévenir : "Nous ne lâcherons rien !"

Les autres leaders européens pénètrent plus ou moins au même moment dans le bâtiment Europa, qui accueille la réunion. L'un après l'autre, ils insistent sur le besoin d'adresser "un message fort [de soutien] à nos amis ukrainiens", selon les mots d'Alexander De Croo, Premier ministre belge. C'est une "chance historique. Nous pouvons la saisir ou la gâcher", insiste Gitanas Nauseda, président lituanien, connu pour son sens de la punchline. Interrogé sur "l'éléphant" hongrois qui trônera dans la salle, il répond, agacé : "Je ne veux pas parler d'Orban." D'autres ne s'en privent pas. "Je viens de m'entretenir avec Viktor Orban, mais il m'a dit qu'il ne voyait pas la possibilité d'un accord. […] Nous essaierons encore, de convaincre, de négocier", assure la Première ministre estonienne Kaja Kallas, qui se dit cependant "peu optimiste".

"Il n'y a pas de raison d'ouvrir quoi que ce soit"

À écouter l'intervention du Hongrois, il y a de quoi désespérer. "L'aide à l'Ukraine doit être prévue hors du budget européen", déclare-t-il, en anglais, devant la presse qui s'agglutine pour l'écouter. Sous-entendu : dans un cadre annexe auquel la Hongrie ne serait pas obligée de participer. Interrogé sur l'ouverture des négociations d'adhésion avec l'Ukraine, Viktor Orban rappelle que l'étape ne pourra être franchie qu'une fois que le pays candidat aura rempli les sept conditions qui lui ont été fixées "non pas par la Hongrie, mais par la Commission". Avant d'ajouter : "Même la Commission dit que trois de ces préconditions n'ont pas été remplies [par Kiev] – à mon estime, c'est plus que ça. Donc, il n'y a pas de raison d'ouvrir quoi que ce soit."

Stricto sensu, Viktor Orban a raison. Et quand il appelle à réaliser dans quoi l'Union européenne s'embarque vraiment quand elle promet de soutenir ce pays en guerre "aussi longtemps qu'il le faudra", il dit tout haut ce que d'autres pensent sans doute tout bas. Sauf que "poser ces questions maintenant, c'est donner un coup de poignard dans le dos de l'Ukraine", prévient une source européenne. Pour adhérer à l'Union européenne, un pays candidat doit s'engager dans un processus complexe et contraignant qui exige de lui qu'il mène quantité de réformes et satisfasse à de multiples conditions. Mais depuis l'agression russe de l'Ukraine, l'élargissement est redevenu un enjeu éminemment géopolitique. Même les Pays-Bas, traditionnellement réticents à l'agrandissement du club européen, l'ont compris. "L'Ukraine a travaillé très dur pour franchir cette étape [de l'ouverture des négociations], pendant une guerre qui plus est, qu'elle mène aussi pour nous, nos valeurs et notre sécurité collective", plaide le Premier ministre néerlandais sortant, Mark Rutte.

Le sommet européen s'ouvre sur une intervention du président ukrainien. Volodymyr Zelensky est à distance. Les Européens lui auraient conseillé de ne pas venir, façon de ne pas braquer M. Orban, avec lequel il entretient des relations tendues. Le Hongrois a plus d'atomes crochus avec le président russe Vladimir Poutine, à qui il a serré la main mi-octobre. Ce qu'aucun autre dirigeant européen n'a fait depuis le début de la guerre en Ukraine. "Ce jour entrera dans notre histoire. Que ce soit du bon ou du mauvais, l'histoire retiendra tout. Chaque mot, chaque pas, chaque action et inaction. Qui s'est battu pour quoi", met en garde M. Zelesnky. "Je vous demande une chose aujourd'hui : ne trahissez pas les citoyens et leur foi en l'Europe. [… ] Ne donnez pas (à Poutine) cette première – et unique – victoire de l'année".

Le budget, sujet le plus urgent et le plus complexe

Le discours n'est, a priori, pas de nature à convaincre Viktor Orban, animé par d'autres objectifs. Mais lesquels ? C'est toute la question. On le soupçonne de chercher à forcer la main des Vingt-sept pour qu'ils dégèlent davantage de fonds européens destinés à la Hongrie, après que la Commission a débloqué 10 milliards d'euros, la veille du sommet. "Nous ne pouvons pas accepter de chantage", prévenait en matinée le chef du gouvernement finlandais Petteri Orpo.

Mais encore ? Qu'y a-t-il d'autre dans l'agenda caché du "dictateur", ainsi que l'avait surnommé l'ancien président de la Commission, Jean-Claude Juncker ? "On ne comprend pas trop ce que les Hongrois font", avoue un diplomate en milieu d'après midi, alors que la discussion des leaders a commencé par la discussion sur la révision du budget européen. "C'est ça qui risque de durer un, deux, trois, quatre jours", confie un diplomate.

Le sujet est on ne peut plus compliqué, mais l'approbation du refinancement de l'Ukraine est une urgence, à plus forte raison que le soutien américain à Kiev se fait attendre. L'équipe de Charles Michel a envoyé, vers 3h du matin, aux Vingt-sept une base de négociation, qui prévoit que les Vingt-sept ajoutent 22,5 milliards d'euros dans la caisse du budget 2021-2027. Dix-sept milliards d'euros seraient donnés sous forme de subvention à l'Ukraine (à qui on accorderait, en plus, 33 milliards d'euros de prêts). Le reste des 5 milliards d'euros d'argent frais servirait à financer d'autres priorités (migration, etc.) Une majorité de dirigeants européens peuvent vivre avec cette proposition, dont la Belgique. Mais le camp des État frugaux (Allemagne, Pays-Bas, Autriche, Suède,…) voudrait pas mettre un centime d'argent frais de plus que les 17 milliards nécessaires pour Kiev. "Il est trop tôt pour qu'il y ait de la flexibilité. Les chefs ne montrent pas encore leurs cartes. C'est le premier tour de table. Il y en aura peut-être encore quarante", se rassure une source proche des discussions.

Et puis il y a un troisième camp, formé par la seule Hongrie, pour s'opposer sur le principe à l'aide à l'Ukraine – qui fait l'unanimité auprès des vingt-six autres pays. "Est-ce que Viktor Orban a parlé ?", demandent incessamment les journalistes aux diplomates qui s'aventurent dans la salle de presse du bâtiment Juste Lipse. "Vous connaissez sa position", résume l'un d'eux. Traduction : Viktor Orban ne bouge pas d'un iota. "Il fait le lien avec les élections européennes, dit qu'il ne veut pas que l'UE prenne des engagements de longue durée, avant que les citoyens n'aient eu l'occasion de voter", observe une source européenne. Le comble pour un dirigeant accusé de piétiner la démocratie dans son pays depuis 2010...

L'idée de Scholz débloque la décision sur l'élargissement

Le déjeuner est servi à 15h : médaillon breton, sole aux légumes et panettone en dessert. La "patate chaude" du budget a été refilée aux sherpas, conseillers des dirigeants, chargés de plancher sur une nouvelle proposition de consensus. Pendant ce temps, les Vingt-sept discutent de l'élargissement. Le débat porte sur la question d'ouvrir les négociations avec l'Ukraine, la Moldavie et la Bosnie-Herzégovine, ainsi que sur celle d'attribuer le statut de candidat à la Géorgie. Le débat se tient à huis clos, sans prise de notes. Peu d'informations filtrent, maison se prépare à une longue nuit.

18h25. Charles Michel prend tout le monde par surprise en annonçant que "le Conseil européen a décidé d'ouvrir les négociations d'adhésion avec l'Ukraine et la Moldavie". La Bosnie-Herzégovine, ce sera pour mars, si les préconditions sont remplies. Même certains diplomates, présents dans la salle de presse, tombent des nues. "Son compte a été piraté", s'interrogent, en rigolant à moitié, plusieurs journalistes. D'autres ironisent sur une erreur d'inattention de Viktor Orban.

"Une décision a été prise par le Conseil européen, aucun État membre n'a émis d'objection", précise une source européenne. Des insiders expliquent que le Premier ministre hongrois est sorti de la salle à ce moment-là, comme pour s'abstenir et admettre sa défaite. C'est le chancelier allemand Scholz qui a eu l'idée de suggérer à Viktor Orban de prendre un café pendant que les autres chefs d'État et de gouvernement approuvaient la recommandation d'ouvrir les négociations d'adhésion avec l'Ukraine. "Une absence basée sur un accord constructif trouvé au préalable", précise la même source, qui a permis de prendre une décision à l'unanimité... des présents. "Vingt-six leaders ont très fortement insisté sur la nécessité de prendre cette décision aujourd'hui", nous explique un diplomate. Ce qui a été fait, sans que Viktor Orban ne la bloque, ni s'y associe.

"L'adhésion de l'Ukraine à l'UE est une mauvaise décision. La Hongrie ne veut pas faire partie de cette mauvaise décision !", s'entête-t-il cependant sur les réseaux sociaux, essayant de sauver la face.

Interrogé sur la réaction du Hongrois, Alexander De Croo ne mâche pas ses mots. "Tout le monde connaît les règles du jeu. Soit on prend part à une décision soit on se tait", estime-t-il, avant de se rendre compte qu'il "n'aurait pas dû dire ça". À Bruxelles comme à Kiev, l'heure est à la célébration. ""Journée historique !", se réjouit sur X Kaja Kallas, face à cette décision prise "contre toute attente". "C'est une victoire pour l'Ukraine. Une victoire pour toute l'Europe", estime Volodymyr Zelensky.

Viktor Orban a dû battre en retraite, mais il n'a pas peut-être pas dit son dernier mot : si l'envie lui en prend, il aura encore beaucoup d'occasions d'entraver le processus d'adhésion de l'Ukraine.

À peine l'annonce faite, les Vingt-sept retrouvent la salle de réunion pour reprendre les discussions sur le budget européen sur et l'enveloppe de 50 milliards d'euros d'aide pour l'Ukraine. Tout présage d'interminables négociations… qui tournent court au milieu de la nuit, en raison de l'opposition obstinée de Viktor Orban. "Ils auraient donné de l'argent des Hongrois aux Ukrainiens. J'ai dit non", justifie le Hongrois dans un interview accordée à la radio publique de son pays.

Cette fois, faute de pouvoir contourner l'obstacle, le Conseil européen décide de reporter la discussion budgétaire au mois de janvier.