Comment l'Union a laissé la Hongrie devenir "illibérale"

En Europe, si d'aucuns font la moue face à la rhétorique du dirigeant hongrois de retour au pouvoir, on applaudit la victoire d'un ancien dissident anticommuniste, membre qui plus est du Parti populaire européen (PPE), la plus grande famille politique de l'UE. "Du point de vue de Bruxelles, on est face à un nouveau gouvernement (pro) européen", résume le Portugais Rui Tavares, qui surveillera l'évolution de la démocratie hongroise, en tant qu'eurodéputé de la Gauche unitaire européenne, puis des Verts.

2010, le Fidesz prend ses marques

"Les membres du Fidesz étaient surpris d'obtenir une telle majorité. Ils réalisent progressivement les opportunités qu'offre leur mandat politique", observe Daniel Hegedüs, du centre de réflexion German Marshall Fund. Le premier bras de fer entre Budapest et l'UE est de nature économique. En juillet, le gouvernement envoie balader le Fonds monétaire international et l'UE, qui exigeaient qu'il opère des coupes budgétaires. S'indignant des taux d'intérêt élevés pratiqués par la Banque centrale nationale, il en attaque le gouverneur. Et inflige des "taxes de crise" salées à certaines entreprises pour renflouer les caisses de l'Etat.

C'est dans ce contexte qu'il porte un premier coup de canif à l'indépendance de la justice. Soucieux de mettre à l'abri sa politique fiscale et budgétaire controversée, il limite la compétence de la Cour constitutionnelle en la matière. "Ça commence par la Cour constitutionnelle, puisqu'elle contrôle l'action législative. Que fait un gouvernement normal quand une loi est déclarée inconstitutionnelle ? Il a honte et il retire son texte. Que fait un système autoritaire ? Il élimine la critique", note Viviane Reding, commissaire européenne aux Droits fondamentaux (2010-2014).

Dès juin 2010, le Fidesz met aussi sur la table une loi des médias, qui élargit considérablement le pouvoir de l'État pour contrôler et pénaliser les médias privés. Le 22 décembre, ce texte est adopté au Parlement et le journaliste Attila Mong observe une minute de silence sur la radio nationale Kossuth, avant d'être viré. "Là, dans ma tête, ça devient clair : le maintien du pouvoir est le programme de Viktor Orban", s'inquiète Jean Asselborn, ministre luxembourgeois des Affaires européennes, l'un des premiers à tirer la sonnette d'alarme. Cet objectif deviendra d'autant plus évident à chaque nouvelle réforme du système électoral favorisant le Fidesz.

2011, la politique de l'autruche de l'UE

Alors que la Hongrie prend la présidence du Conseil de l'UE en janvier 2011, Viktor Orban se défend face aux eurodéputés à Strasbourg, fort du soutien de sa famille politique. "Vous êtes un grand européen !" lui lance le Français Joseph Daul, président du groupe du PPE, avant de le serrer dans ses bras. Les quelques voix de conservateurs critiques ne font pas le poids face aux alliés de M. Orban, dont la puissante CDU allemande de la chancelière Angela Merkel. "Tout le monde connaît Viktor. Personne ne peut s'imaginer qu'il attaque la démocratie", défend avec le recul une source du PPE."Le PPE met la tête dans le sable", regrette Mme Reding, qui tente en vain d'alerter sa famille politique.

"Côté européen, les vrais coupables [de l'érosion de l'état de droit en Hongrie] sont le PPE et le Conseil", tranche M. Tavares. "Je serais plus précis : Angela Merkel et le Conseil", rétorque une source du PPE. Mais Mme Merkel n'est pas isolée, ni au PPE ni dans l'UE. Les dirigeants européens détournent le regard, guère empressés à critiquer l'un des leurs, trop occupés à gérer la crise de la zone euro ou la guerre syrienne, trop convaincus qu'un État de l'UE ne peut volontairement saper la démocratie… Les conséquences politiques de l'épisode autrichien de 2000 ont marqué les esprits. Les mêmes États qui avaient réagi au quart de tour à l'entrée de l'extrême droite au gouvernement en Autriche redoublent de prudence face à Budapest. "Je ne comprends surtout pas pourquoi les pays qui autrefois étaient sous dominance soviétique, privés de liberté, ne se mobilisent pas pour l'état de droit. En 2010, un seul ministre (tchèque) des pays de l'Est, me soutient dans mes critiques de la situation hongroise. On dirait que certains ont en tête cette fausse comparaison entre Bruxelles et Moscou", s'étonne M. Asselborn.

"Il y a des habitudes ancestrales. La justice tient du domaine national. Il faut du temps pour que ces mentalités changent", tente d'expliquer Mme Reding. La responsabilité pèse sur les épaules de l'institution gardienne des traités, qui met du temps pour percevoir le danger. En coulisses, "la Commission est inondée de détails, d'analyses des juristes hongrois. Très procédurière, elle est la victime idéale de cette stratégie", analyse M. Tavares. "Nous nous sommes rendu compte, lentement et sûrement, que ça allait dans la mauvaise direction. Ça suivait un schéma, je ne l'ai compris que plus tard", avoue Mme Reding.

"Le temps joue en défaveur des institutions européennes et en faveur des autocrates", rappelle Laurent Pech, professeur de droit européen à l'université du Middlesex, à Londres. Viktor Orban persévère et apprend à viser les faiblesses de l'UE. "En réponse aux critiques, le gouvernement hongrois attaque à la fois la non-légitimité démocratique de la Commission et l'excès de légitimité - 'Ce sont des politiciens'- du Parlement européen", constate M. Tavares.

En avril 2011, une nouvelle Constitution, baptisée la loi fondamentale de la Hongrie, est adoptée. Souverainisme national, restitution de la grandeur de la Hongrie, référence à Dieu et au christianisme… Le texte reflète la manière dont M. Orban veut positionner la Hongrie dans et face à l'UE. "Nous ne sommes pas d'accord avec l'approche selon laquelle la subsidiarité disparaît derrière 'l'Union toujours plus étroite' et la marge de manœuvre des États membres se réduit comme La Peau de chagrin d'Honoré de Balzac", explique le juriste Laszlo Trocsanyi, ministre hongrois de la Justice (2014-2019), candidat malheureux à un poste de commissaire européen, puis eurodéputé du Fidesz.

2012, les péchés originels de l'Union

Sauf que cette nouvelle Constitution, entrée en vigueur le 1er janvier 2012, s'accompagne de changements controversés. Le 17 janvier, la Commission lance une procédure en infraction accélérée contre Budapest concernant la menace qui pèse sur l'indépendance de la Banque centrale nationale ; de l'autorité de protection des données et de la justice, avec l'abaissement de l'âge de la retraite des juges de 70 à 62 ans. À ce titre, Mme Reding navigue dans la zone grise des compétences de l'UE : "J'ai dû mettre en avant la discrimination basée sur l'âge, parce que l'indépendance des juges est du ressort des États membres". Face à la mise au pas des médias privés et l'éviction de 1 000 journalistes des télévisions publiques hongroises, la Commission estime avoir les mains liées.

"Début 2012, quand j'aborde le sujet au nom du Benelux, mes homologues me disent qu'on ne parle pas de ça à la table. La vraie erreur c'est de refuser de tenir un débat politique au Conseil - comme on débattait de la situation des pays en déficit excessif, comme la Grèce - et de dire que c'est à la Commission de faire le travail", constate le libéral Didier Reynders, à l'époque ministre belge des Affaires étrangères.

L'exécutif européen s'active. Et obtiendra gain de cause devant la Cour de justice de l'UE (CJUE). "Mais est-ce que ça change beaucoup les choses ? Non. Viktor Orban trouve d'autres biais", soupire Mme Reding. "C'est une victoire à la Pyrrhus", constate M. Reynders, aujourd'hui commissaire européen à la Justice. La Hongrie se plie, en apparence, aux décisions de la Cour. Mais les 247 juges - certains de la Cour suprême - forcés à la retraite ne retrouveront jamais leur fonction. La nouvelle autorité hongroise de protection des données, désavouée par la décision de la CJUE, continuera à être acceptée comme telle au niveau européen. "C'est le village Potemkine, avec des autorités de régulation, dont l'indépendance est fictive. Tout le monde fait semblant", dénonce M. Pech.

Entre-temps, le président de la Commission José Barroso enterre de facto le seul outil dont dispose l'UE pour réagir. Dans son discours sur l'État de l'Union, le 12 septembre 2012, il qualifie de "bombe nucléaire" l'article 7 du traité de l'UE, qui prévoit des sanctions sévères en cas de risque clair de violation grave des valeurs européennes dans un État membre, moyennant l'unanimité de tous les autres. "Le péché originel de l'UEdans la défense de l'état de droit, c'est ce mauvais diagnostic", assure M. Pech.

Pendant que les Européens cherchent d'autres mécanismes plus light pour traiter avec Budapest, le Parlement hongrois amende, en mars 2013, la Constitution et limite, de façon inouïe, les pouvoirs de la Cour constitutionnelle, qui a entre-temps infligé d'autres revers à M. Orban. Celle-ci ne pourra plus contester des lois sur base de leur substance, mais uniquement pour des raisons procédurales. Cerise sur le gâteau: toutes les décisions prises par la Cour avant 2012 sont annulées. Aussi, en trois ans, une cinquantaine de lois cardinales - qui nécessitent une majorité des deux tiers et seraient donc difficiles à modifier par une autre majorité politique plus faible - ont été adoptées par le Fidesz.

2013 : l'eurodéputé Tavares crie dans le désert

La Commission de Venise du Conseil de l'Europe, tire la sonnette d'alarme. Le 24 juin 2013, Rui Tavares publie un rapport cinglant sur l'état de droit en Hongrie. "Il y avait déjà une violation grave et persistante des valeurs de l'UE en Hongrie. Mais on a juste écrit que cela arriverait si la situation persiste, pour obtenir le vote du PPE", confie l'eurodéputé. La stratégie porte ses fruits, le PPE adopte le rapport. "C'était une défaite pour Orban", estime M. Tavares. Mais le Fidesz contre-attaque. Le PPE ne va pas plus loin. Les recommandations du Portugais pour mettre fin à l'érosion de l'état de droit en Hongrie sont ignorées. Alors que la crise ukrainienne vient s'ajouter à celle de la zone euro et de la Syrie, le "silence" du Conseil dénoncé dans le rapport persiste. La Commission parvient, elle, à accoucher d'un cadre pour défendre l'État de droit en mars 2014, qui met l'emphase sur le "dialogue"…

2014 : le Fidesz consolide son pouvoir

Un mois plus tard, Viktor Orban s'avance sur un terrain électoral taillé sur mesure et s'impose aux législatives d'avril, faisant un énième pied-de-nez à ses détracteurs. S'il n'obtient cette fois que 44,5% des voix, ses modifications du système électoral lui préservent sa super-majorité au Parlement. Transparency International dénonce des "élections libres, mais pas équitables". "Là, avec cette victoire, c'est fini. On est condamnés à voir le processus d'autocratisation continuer", s'alarme M. Pech. Dans un discours prononcé le 26 juillet 2014, le Premier ministre hongrois confirme sa volonté de construire "un État illibéral" au sein de l'UE, mettant un mot sur ce que d'autres experts qualifient de "régime autocratique électoral". "Hello dictateur !", lui lance ainsi en avril 2015 le nouveau président de la Commission, Jean-Claude Juncker, à l'occasion d'un sommet du Partenariat oriental.

2015, année charnière pour Viktor Orban

L'année 2015 marque la consécration de Viktor Orban sur la scène européenne. "La crise migratoire lui permet de lancer sa bataille culturelle", glisse une source du PPE. "Le gouvernement Orban souhaite faire apparaître la voix de l'Europe centrale faisant cruellement défaut avant 2015. […] Au XXe siècle, la bataille consistait à réunir à nouveau l'Europe. Au XXIe notre bataille consiste à la préserver, c'est-à-dire la culture et le mode de vie européens", défend M. Trocsanyi.

Viktor Orban s'érige en pourfendeur des migrants et porte-voix des pays d'Europe centrale et orientale réticents à en accueillir. Il sort la carte de l'épouvantail George Soros, philanthrope juif américain qu'il accuse d'inonder l'Europe de migrants. Il diabolise l'UE, qui plaide pour une solidarité européenne dans l'accueil des réfugiés. Les masques tombent. "Viktor Orban devient un problème même pour le PPE", poursuit une source du groupe. Mais, constate, Daniel Hegedüs, "lorsque son jeu de dupe devient clair, la Hongrie de Viktor Orban n'est plus seule". En octobre 2015, les ultraconservateurs du PiS prennent le pouvoir en Pologne. Un "club d'autocrates" naît au cœur de l'Union européenne…

A lire aussi, le second épisode de ce récit : La Pologne marche dans les pas de Viktor Orban, l'Europe déchante