Accord sur l'aide à l'Ukraine au sommet européen : Comment vingt-six dirigeants ont fait capituler Viktor Orban

À ce stade, le deal a tout l'air d'une défaite du Hongrois. "Il s'est rendu compte qu'il était au bord du précipice, complètement abandonné, seul au monde", assure un diplomate européen. Les Vingt-sept ont pris une décision historique pour continuer à aider l'Ukraine, dont les finances sont drainées par son combat contre l'invasion russe. Ils s'engagent, ensemble, à fournir à Kiev 50 milliards d'euros sur quatre ans, dont 33 milliards d'euros de prêts et 17 milliards d'euros de subventions, issus du budget européen. C'est précisément le scénario auquel Viktor Orban s'opposait, à moins d'avoir l'occasion de bloquer les transactions chaque année – ce qu'il n'a pas obtenu. Les négociations doivent désormais commencer avec le Parlement européen, dont l'aval est garanti.

"C'est un signe clair que l'Ukraine résistera et que l'Europe résistera", a salué le président ukrainien Volodymyr Zelensky, dans son intervention par vidéoconférence devant les leaders. Pour M. Michel, ce message européen de soutien unanime à l'Ukraine s'adresse à la fois à Kiev, à Moscou et même à Washington, dont le soutien à ce pays en guerre n'est plus garanti. "L'Europe est devenue plus forte aujourd'hui", s'est félicitée la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen.

Mises en garde

Ne pas envoyer ce message à Kiev, à un moment où la guerre s'enlise, aurait été insupportable pour les autres dirigeants européens. Ils l'ont d'ailleurs fait savoir dans leurs déclarations à la presse, en amont de la réunion. On notera surtout celle de Donald Tusk, Premier ministre de la Pologne, pays qui servait d'allié à la Hongrie avant qu'il ne soit repris en main par un gouvernement pro-européen. "Il n'y a pas de problème de fatigue à l'égard de l'Ukraine. Il y a une fatigue à l'égard de M. Orban", dont la position de blocage est "une menace pour notre sécurité", a-t-il déclaré.

Et d'en rajouter : en cas de nouveau veto hongrois, "nous devrons réfléchir à toutes les mesures et conséquences possibles". Avant le sommet, plusieurs diplomates avaient commencé à évoquer l'usage éventuel de l'article 7 du traité sur l'UE, déjà activé contre la Hongrie, et qui permettrait d'aller jusqu'à la suspension de son droit de vote à cause de ses violations "graves et persistantes de l'état de droit". "Nous espérons ne pas en arriver là", estimait le Premier ministre irlandais Leo Varadkar, n'excluant pas pour autant cette possibilité.

Sans aller aussi loin, d'autres leaders avaient aussi fait passer à M. Orban le message que trop is te veel. "Il est crucial qu'on arrive à un accord à Vingt-sept", avait insisté le Premier ministre belge Alexander De Croo.

Un accord ambigu

Étalées sur des semaines, les tractations s'étaient intensifiées à la veille du sommet pour trouver une solution créative, qui permettrait au maître de Budapest de céder sans… qu'il donne l'impression de le faire. Le compromis a été finalisé jeudi matin, autour d'un petit-déjeuner, réunissant d'abord le Hongrois, le chancelier allemand Olaf Scholz, le président français Emmanuel Macron, la Première ministre italienne Giorgia Meloni, Ursula von der Leyen et Charles Michel. D'autres ont ensuite été conviés à la discussion, dont Donald Tusk et Alexander De Croo.

De fait, M. Orban n'a pas hésité à crier victoire. "Nous avons tenu bon et, après de longues négociations, nous avons accepté l'offre de l'UE !", s'est-il félicité, disant avoir reçu des "garanties" que l'argent destiné à la Hongrie "ne finirait pas en Ukraine" - ce dont il n'a jamais été question.

Des concessions financières ?

En réalité, sur papier, seules quelques lignes ont été ajoutées à l'accord. L'une stipule que, dans deux ans, les Vingt-sept pourront, "si nécessaire", décider à l'unanimité de demander à la Commission de "revoir" – un mot qui veut tout et rien dire – le mécanisme d'aide à l'Ukraine. On est très (très) loin du droit de veto annuel que Viktor Orban exigeait sur la continuité des versements à Kiev.

Mais tout à la fin de leurs conclusions, en une seule petite phrase, les leaders "rappellent" les principes de fonctionnement du mécanisme de conditionnalité. Celui-ci a été créé en 2020 pour permettre à l'UE de suspendre le versement de fonds européens à un pays où ils sont exposés à des risques d'abus, à cause d'une absence d'état de droit. La Hongrie était dans le viseur et s'est pris la balle : en avril 2022, 6,3 milliards d'euros de ses fonds de cohésion ont été gelés.

Comment interpréter cette référence au mécanisme de conditionnalité, qui n'a rien à voir avec l'Ukraine ? "C'est juste bien de le rappeler", a répondu laconiquement M. De Croo. A la question de savoir si des fonds ont été promis à M. Orban, Mme von der Leyen a répondu sans ambages "non", rappelant que les règles sont ce qu'elles sont.

"Il s'agit d'un message à la Commission", assure à l'inverse une source européenne. Les Vingt-sept demanderaient ainsi implicitement à l'exécutif européen – chargé d'évaluer si les conditions pour débloquer les fonds ont été remplies – de revenir à l'esprit de cet outil, dont il a été convenu qu'il serait utilisé avec "proportionnalité" (par rapport aux risques de fraude) et "impartialité". Autrement dit, il s'agirait d'un appel à ce que la Commission soit plus tolérante avec la Hongrie. Du moins dans le monde de Viktor Orban, qui a exigé ce passage.

En vain ? Impossible de savoir à ce stade. Si l'exécutif européen se met à relâcher davantage les cordons de la bourse pour Budapest, sans que les réformes exigées n'aient été suivies à la lettre, on saura qui a vraiment cédé, lors de ce sommet.